Histoire@Politique : Politique, culture et société

Le dossier

Territoires, politique et pollution

Coordination : Stéphane Frioux

L’État face aux débordements industriels : la gestion politique des pollutions de l’eau du complexe pétrochimique de Lacq (1957-1968)

Renaud Hourcade
Résumé :

Exploité à partir de 1957 par la Société nationale des pétroles d’Aquitaine, le gisement de gaz naturel de Lacq, dans les Basses-Pyrénées, a joué un rôle important dans le (...)

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Dans les années 1950 et 1960, la volonté de l’État français de se doter d’une industrie des hydrocarbures moderne, capable de sécuriser l’approvisionnement du pays en produits pétroliers et de stimuler le développement économique, conduit à l’implantation de grands complexes pétrochimiques. Les sites de l’Étang de Berre, de la vallée de la Seine, du Sud de Lyon ou de Lacq, construits à cette époque, fournissent des infrastructures essentielles au cycle d’industrialisation et de croissance qui caractérise les « Trente Glorieuses » et qui repose sur la production et la diffusion massive de produits dérivés du pétrole (carburants, plastiques, cosmétiques, engrais, pesticides, détergents, etc.). Si ces deux décennies sont une période charnière pour l’avènement de la « société de consommation[1] », elles le sont aussi sous l’angle de l’aggravation des pollutions[2], de la multiplication des dénonciations[3] et des innovations de gouvernement que doivent déployer les pouvoirs publics pour gérer les débordements toxiques de l’industrie[4]. À ce titre, les années 1960 sont souvent présentées comme la période où émerge une prise de conscience du coût de l’industrialisation pour les milieux naturels[5], une critique portée, dans le Sud-Ouest et à propos de Lacq en particulier, par des précurseurs de la pensée écologiste[6]. Cet article se propose d’étudier conjointement la façon dont l’État « modernisateur » des années 1960 a adapté son action aux exigences nouvelles de l’expansion industrielle – en premier lieu la gestion de ses débordements toxiques – et les critiques que cette politique accommodante a suscitées.

Il se penche pour ce faire sur un cas d’étude particulier : la création et le développement, dans une région jusqu’alors préservée de l’industrie, d’un vaste complexe pétrochimique. Dans les années 1950, le « gaz propre de Lacq » est une célébrité nationale. Son histoire a souvent été écrite comme une « success story » emblématique des réussites de la politique industrielle française d’après-guerre, associant dirigisme étatique et savoir-faire d’ingénieurs[7]. De fait, la taille du gisement, les prouesses techniques qu’a nécessitées sa mise en exploitation et la myriade d’industries dérivées auxquelles il donne naissance (soufre, engrais, plastiques, pharmacie, aluminium…) en font l’incarnation idéale de l’élan modernisateur que le gouvernement souhaite donner à la France à cette époque. Lacq a donné lieu à de nombreuses études géographiques et sociologiques[8], mais bien peu a été dit sur la manière dont cette implantation a été politiquement mise en œuvre et sur les réactions suscitées par l’irruption soudaine d’un paysage de torchères et de pipelines dans une plaine béarnaise encore très largement rurale. D’un côté, l’industrialisation annonçait incontestablement un mieux-être économique, avec le désenclavement du territoire, l’arrivée de cadres et d’ingénieurs, la création d’emplois salariés pour des jeunes que séduisait de moins en moins la vie agricole[9]. Mais d’un autre côté, il est devenu rapidement évident aux yeux des riverains, mais également pour les pouvoirs publics eux-mêmes, que la multiplication des infrastructures industrielles et la pollution de l’air dégradaient le confort de vie, mettaient en péril l’agriculture sur des terres pourtant fertiles et faisaient peser un risque mal mesuré sur la santé[10].

Ces préoccupations ont traversé la politique industrielle des années 1950 et 1960 et nourri les débats et les compromis qui ont abouti au vote de deux importantes lois, l’une sur l’air (1961), l’autre sur l’eau (1964)[11]. Étudier la régulation de ce site pétrochimique majeur précisément au moment où s’élaborent ces grands textes ouvre une fenêtre précieuse sur ces préoccupations et ces compromis tels qu’ils sont perçus et mis en œuvre par une administration de terrain confrontée tout à la fois à des objectifs nationaux d’industrialisation rapide, à des risques nouveaux et aux plaintes d’habitants et de riverains[12]. Les rivières, au cœur des enjeux de la loi sur l’eau de 1964, ont été particulièrement affectées par les « débordements industriels » depuis les débuts de l’ère industrielle[13]. Ce problème ancien a connu cependant d’importantes évolutions dans les décennies d’après-guerre : contaminations chimiques aux effets de plus en plus complexes et de longue durée, expansion industrielle vers des territoires ruraux jusqu’alors préservés, montée en puissance de mouvements de pêcheurs soucieux d’une défense plus systématique des rivières[14]. L’impact du site pétrochimique de Lacq sur la rivière qui le borde, le gave de Pau, est traversé de toutes ces évolutions. La première partie de l’article retrace la politique de conversion de ce cours d’eau pyrénéen à l’exploitation pétrochimique et analyse les dispositifs de gestion publique qui ont tenté de conformer cette rivière aux objectifs de l’expansion industrielle et sont parvenus, dans une certaine mesure, à atténuer les critiques des pêcheurs et des riverains. La seconde partie explique que l’intensification du développement industriel, avec la création d’un important complexe chimique et de multiples épisodes de pollution, a cependant déstabilisé les équilibres en vigueur jusqu’alors et renforcé la critique de la politique de l’État, en y ajoutant la voix, plutôt inattendue dans ce rôle protestataire, du conseil général des Basses-Pyrénées.

Faire place à l’industrie, s’accommoder des pollutions

Reprenant après la guerre ses explorations dans le sous-sol aquitain, la Société nationale des pétroles d’Aquitaine (SNPA) y découvre successivement un modeste gisement de pétrole (1949) puis, à une plus grande profondeur, une gigantesque nappe de gaz (1951). À partir de 1957, la création d’une usine moderne lance l’exploitation de ce gisement et inaugure pour les habitants les premières expériences de confrontation avec la pollution de l’air et celle des cours d’eau. L’usine de la SNPA opère, par de multiples procédés chimiques, la désulfuration du gaz issu de la nappe, très chargé en souffre. Ce gaz peut ensuite être transporté par gazoducs à travers la France, tandis que le soufre est solidifié et exporté par le train. Le gave de Pau ne constitue pas seulement un élément de voisinage : il fait partie intégrante de ce système industriel, pour ainsi dire par conception. L’eau nécessaire à l’extraction et au traitement du gaz (injections, refroidissements, etc.) est en effet très majoritairement pompée dans le gave. Ce dernier sert également d’exutoire : les eaux qui transitent par le site mais qui sont jugées non polluées s’y évacuent directement à travers le réseau pluvial. Celles qui ont été en contact avec des gaz ou hydrocarbures passent par un système de traitement mécanique et de décantation avant de rejoindre les eaux pluviales dans un canal donnant dans la rivière. Une autre partie, la plus irrémédiablement polluée en produits sulfurés et soude, est injectée sous terre à haute pression, dans la couche pétrolifère que la SNPA vide progressivement de son contenu sur le même site depuis 1951.

Des poissons au goût de pétrole

Cette conception laisse voir rapidement ses lacunes. Le canal exutoire laisse s’écouler une eau à la « très forte odeur d’hydrocarbures », où surnage une « couche de liquide léger à l’aspect huileux[15] ». Il se dégage du gave lui-même à cet endroit-là une « odeur nauséabonde ». Le problème, apparent dès 1957, vient du système d’épuration du site. Fourni par la société Degrémont, il est fruste (séparation des eaux par inertie et décantation) et rapidement dépassé par le développement de l’exploitation. Inspectant l’usine en 1958, des membres du Comité consultatif des établissements classés s’inquiètent beaucoup des risques d’explosion, jugent également préoccupante la pollution de l’air, mais ne consacrent qu’une quinzaine de lignes à la question de la pollution de l’eau. Ils ne trouvent rien à redire au procédé d’épuration mais mentionnent néanmoins que les ingénieurs de la SNPA étudient un système en circuit fermé « qui éviterait toute pollution du gave[16] ». Faute d’une prescription formelle, un tel système ne verra jamais le jour. Outre les odeurs « pestilentielles » du canal exutoire qui empoisonnent le village d’Arance et poussent son maire à prendre de vains arrêtés contre l’entreprise, la conséquence de cette épuration défaillante est de contaminer les poissons du gave. Certes, en amont de Lacq, d’autres usines et la ville de Pau dégradent déjà la rivière, mais elle est malgré tout biologiquement riche et la pêche y est populaire. À partir de l’usine de la SNPA cependant, la chair des poissons s’imprègne d’un goût d’hydrocarbure et cela jusqu’à environ 30 km en aval de l’exutoire. Le service des Eaux et Forêts ne le conteste pas face aux plaintes des pêcheurs : « le poisson est immangeable » dans cette partie du gave[17].

Dans les premiers mois, pêcheurs et riverains protestent des atteintes multiples que cause le site « aux richesses naturelles et au charme du Béarn[18] », mais leur indignation décline pourtant rapidement. Outre qu’ils expriment, comme beaucoup d’habitants un « désir du progrès[19] », les initiatives conciliantes de la SNPA et l’indemnisation des nuisances contribuent à adoucir leur peine. Dès 1958, une convention passée entre la société pétrolière et les sociétés de pêche assure à ces dernières le versement d’une indemnité annuelle en compensation des inconvénients liés à la présence du site, comme l’accessibilité de certains ruisseaux ou la turbidité de l’eau. Les mortalités de poisson qui se produisent à l’occasion d’accidents sont quant à elles dédommagées séparément. À côté de ce régime de compensation, l’acceptation des pollutions industrielles tient aussi à la perspective de leur réduction progressive grâce au progrès technique. La SNPA met en avant ses efforts dans ce domaine. Les services de la préfecture y portent également leur attention. Ils y sont d’autant plus enclins que le levier incitatif est en réalité le seul qui soit véritablement à leur disposition. C’est d’une part la politique du ministre de l’Industrie du gouvernement Debré, Jean-Marcel Jeanneney, que d’amener les entreprises à réduire leur impact environnemental « en dehors même de toute interdiction et sanction[20] ». Mais de surcroît, l’usine de la SNPA jouit d’un statut particulier du fait de l’importance des intérêts associés à l’exploitation du gisement de Lacq : intérêt économique local, mais surtout intérêt national au vu de l’impact de ce site sur la modernisation industrielle du pays et son indépendance énergétique. Face à de tels enjeux, imposer à la société le respect de l’interdiction d’émettre des substances toxiques dans l’environnement prévue par les arrêtés d’autorisation de l’établissement n’est pas une démarche évidente. Un préfet s’y essaie en 1960 lorsque, saisi de multiples plaintes sur la pollution de l’air, surtout, mais également de l’eau, il adresse au président-directeur-général de la SNPA un arrêté le « mettant en demeure de satisfaire aux obligations de respecter les arrêtés précédents » sous un délai de trois mois[21]. Mais l’initiative, qui suscite la « surprise » de l’intéressé, habitué à de meilleures relations[22], ne rapporte au préfet qu’un courrier du ministère de l’Industrie lui demandant des explications. L’arrêté en question sera annulé quelques semaines plus tard.

En 1962, un expert hydrologue auprès du comité consultatif des établissements classés, le docteur Coin, est missionné pour étudier de plus près le problème du rejet des effluents liquides de l’usine. Ce spécialiste d’assainissement, régulièrement mobilisé à cette époque pour expertiser les rejets des grandes implantations industrielles, note l’inefficience du système Degrémont et considère que le « déversement des eaux usées de la SNPA relève en fait du rejet direct[23] ». L’arrêté d’autorisation de 1957 n’est toujours pas respecté, mais que faire ? En matière de traitement des eaux, « dans quelle mesure peut-on imposer à la SNPA des solutions trop coûteuses ? » s’interroge le secrétaire général de la préfecture au cours d’une réunion en présence du docteur Coin. « C’est une question à faire trancher à Paris », recommandent les chefs de service qui l’entourent, qui estiment que « sur le plan local, on ne peut qu’essayer d’amener la SNPA à améliorer son système[24] ». Si cette dernière « consentait à faire un effort raisonnable, il pourrait y avoir une amélioration sensible[25] » considère le docteur Coin. Cette politique d’incitation protège l’entreprise d’exigences trop couteuses, mais elle n’est pas sans effet. La SNPA procède à des améliorations de son système de traitement des eaux pour un montant conséquent – 600 millions de francs. Les contrôles mensuels de l’eau du gave, renforcés et plus réguliers à partir de 1962, donnent des résultats conformes aux exigences réglementaires. Avec une limite cependant : la norme de proportion maximale d’hydrocarbures dans les effluents de l’usine (5 ppm), pourtant présentée comme « point primordial » de la surveillance, est impossible à contrôler car il n’existe pas de méthodologie officielle pour effectuer les traitements nécessaires à ce calcul. Ce type de lacune explique sans doute pourquoi les inspecteurs peuvent constater que les normes de rejet sont formellement respectées, tout en relevant dans le même temps que l’odeur des effluents à l’exutoire de la SNPA demeure, en 1963, « nauséabonde[26] ». Parmi les pêcheurs, beaucoup se laissent aussi convaincre que la société est sur la bonne voie. En 1959, les relations nouées avec l’entreprise, les « gros efforts » et la « bonne volonté[27] » reconnue de cette dernière, leur donnent confiance dans le progrès industriel et conduisent à négliger ses désagréments. « Le poisson a le goût de pétrole, relève toujours un ingénieur des Eaux et Forêts en 1964, mais les pêcheurs ne se plaignent plus[28]. »

La conversion du gave à l’industrie

La stabilité des relations entre le complexe industriel et le monde de la pêche est cependant mise à l’épreuve, au tournant des années 1960 par le développement rapide du site. Aux installations de la SNPA s’ajoutent en quelques mois une vaste plateforme chimique, propriété d’Aquitaine-Chimie (société filiale des groupes Pechiney, Saint-Gobain, Pierrefitte, de la banque de Paris et des Pays-Bas et de la SNPA elle-même), une centrale thermique d’électricité d’EDF et une usine d’aluminium de Pechiney. Chacune de ces industries pose des problèmes spécifiques, mais ils se cumulent les uns aux autres. L’usine d’EDF, par exemple, est construite pour tirer parti du gaz de Lacq en produisant de l’électricité, dont la plus grande partie est vendue à Pechiney pour faire fonctionner son usine d’aluminium. EDF a l’autorisation de prélever dans le gave un volume d’eau qui correspond, en période d’étiage, à la totalité de son débit. De surcroît, l’eau est restituée à son aval à une température autorisée de 30°C, soit beaucoup plus chaude qu’à l’amont. Outre qu’elles prélèvent également beaucoup d’eau pour leurs processus industriels, les usines d’Aquitaine-Chimie sont susceptibles de rejeter au gave une large variété de résidus chimiques. Cette plateforme inaugurée en 1960 ne dispose pas, elle non plus, d’un système efficace de retraitement des effluents. Elle est de plus sujette à des accidents de marche répétés qui provoquent régulièrement de graves mortalités piscicoles tout au long des années 1960.

Cet écosystème industriel ne tarde pas à susciter des inquiétudes sur un autre plan que celui de la pêche. En aval de Lacq, plusieurs communes, dont la ville touristique et thermale de Salies-de-Béarn, puisent leur eau potable dans la nappe alluviale du gave, voire même parfois directement dans le lit de la rivière. Or, les services préfectoraux ont conscience que les exigences imposées aux différentes usines ne sont pas suffisantes pour garantir à tout moment la salubrité de l’eau. Cet enjeu sanitaire appelle une réponse plus urgente encore que les impacts sur les poissons. Mais comment agir s’il est exclu d’imposer à ces industriels une épuration totale ? La recommandation du docteur Coin à ce sujet est pragmatique : il faut abandonner tous les captages d’eau en aval du complexe, y compris la nappe alluviale du gave de Pau. Le risque sanitaire sera ainsi sous contrôle mais en outre, note positivement l’inspecteur, en levant l’hypothèque d’une contamination des captages, on pourra désormais « ne retenir à l’encontre des industries du groupe de Lacq que le seul critère de la conservation du poisson ». Par conséquent, « la tâche de l’industrie en sera facilitée et ses charges allégées[29] ». Il s’agit en d’autres termes d’adapter la société environnante et les usages du gave de Pau à l’usine, et non l’inverse. Certaines communes rechignent devant l’investissement qu’implique un déménagement de leurs captages, estimant qu’elles n’ont pas à payer pour un risque qui n’est pas de leur fait. Mais la préfecture ne leur en laisse pas le choix, tout en promettant des subventions. Il n’est « pas impossible », avance le secrétaire général, que la SNPA accepte de faire l’avance des dépenses, puisque sa générosité a déjà « permis la construction de nombreux ponts » dans la région[30].

Parallèlement, la préparation de la loi sur l’eau de 1964 offre aux services de l’État une occasion d’aller plus loin dans la conversion du gave de Pau aux besoins de l’industrie[31]. Répondant à l’activisme des industriels pour une politique de l’eau plus favorable à leurs activités[32], ce texte prévoit dans sa version initiale d’instituer un classement des rivières selon le degré de pression qui s’exerce sur elles. Les catégories 1 et 2, qui désignent des cours d’eaux relativement préservés, entraînent des obligations de protection accrues. La catégorie 3 entérine un usage industriel et allège les objectifs de qualité. Ce système de classement est en discussion au Parlement (il sera finalement refusé par le Sénat) quand se tient à Lacq la réunion des services préfectoraux autour du docteur Coin sur les enjeux de l’épuration. Or il s’avère, selon l’inspecteur, que sa concrétisation poserait un « problème grave » à la SNPA, car selon la catégorie de classement du gave, il y aurait, entre autres conséquences, un impact sur le délai réglementaire de réalisation des travaux d’amélioration du système d’épuration de l’usine. Le directeur des établissements classés du ministère de l’Industrie s’en inquiète vivement. Il serait souhaitable, selon lui, « d’accorder à ces industries un régime de dérogation par rapport à ce qui sera prévu » par la loi[33]. La possibilité de classer le gave en « rivière industrielle » (catégorie 3) ou même en catégorie 4 (hors classe) est donc évoquée au cours de la réunion avec un représentant du service des Eaux et Forêts, qui relève du ministère de l’Agriculture. C’est beaucoup demander à ce service : malgré la dégradation du gave – que le conservateur des Eaux et Forêts s’empresse d’ailleurs de minimiser pour l’occasion[34] –, il demeure biologiquement riche et poissonneux, et ne saurait donc entrer dans la catégorie d’une rivière industrielle. Le conservateur des Eaux et Forêts, soutenu par une administration centrale qui lui demande, dans ces années-là, de veiller de près sur les relevés de mesure des effluents et de procéder à des contrôles poussés de la qualité de l’eau du gave, apparaît à cette occasion comme une force de résistance interne à l’État face aux objectifs d’accommodement industriel qui dominent généralement les décisions préfectorales. Cette résistance est bientôt renforcée par des pressions externes, qui grandissent au début des années 1960 à mesure que le site prend de l’ampleur.

Une régulation sous tension : catastrophes piscicoles et mise à l’épreuve des compromis

De même que celui de l’usine de désulfurisation en 1957, le système d’épuration des eaux de la plateforme d’Aquitaine-Chimie s’avère insuffisant dès sa mise en service, en 1961. Les eaux de pluie et les eaux industrielles n’y sont pas séparées, et toutes sont rejetées dans le gave. Un arrêté de 1962 impose à la société de revoir ce procédé, mais il reste plusieurs années sans effet. Un contrôle effectué deux fois par an par le Conseil supérieur de la pêche – le seul prélèvement régulier qui est alors réalisé – ne laisse pas voir de pollution chronique. En revanche, les accidents sont nombreux. Le procès-verbal du garde-pêche des Eaux et Forêts dressé le 7 aout 1961 décrit ainsi la survenue d’une pollution d’ampleur, avec « plusieurs milliers de poissons échoués sur les rives et même entassés par endroits ». Il constate également, en aval du rejet d’Aquitaine-Chimie, que les eaux y sont « colorées et alcalines[35] », ce qui le met sans difficulté sur la piste de l’usine coupable. Le maire communiste du village d’Abidos, Félicien Prué, également conseiller général, et par ailleurs très actif dans la défense des populations de Lacq face aux nuisances, s’alarme de cet « énorme empoisonnement », résultat selon lui de ce qu’il « n’y a pas eu assez le souci de surveillance et de contrôle » de la part de l’administration. Il demande au préfet une « fermeté exemplaire » afin de parvenir à des résultats analogues à ceux obtenus par la SNPA[36]. Un nouvel accident se produit pourtant en 1962 (29 août), en 1964 (31 mai) et à nouveau en 1967 (28 août et 27 septembre). La pollution de 1964, plus massive encore que les précédentes, dépeuple la rivière sur une trentaine de kilomètres. À chacun de ces événements, on peut lire, dans la presse locale et dans la correspondance administrative, l’expression d’une émotion croissante des pêcheurs et constater que le cercle des acteurs critiques s’élargit.

La docilité des pêcheurs à l’épreuve des pollutions

À la différence des organisations de pêcheurs dont Jean-François Malange et Christelle Gramaglia ont étudié le militantisme[37], celles du bassin béarnais comptent peu d’élites sociales dans leurs rangs. La grande majorité est issue des milieux agricoles et son temps, comme sa possibilité de constituer des savoirs autonomes, sont réduits. Le coût d’une mobilisation en est d’autant plus élevé et ses chances de succès d’autant moindres. Ce contexte aide à comprendre que la plupart des dirigeants adoptent une position réticente à l’activisme et se laissent convaincre du caractère supportable des désagréments de l’industrie. Bien que dominant, ce consentement n’a cependant jamais été unanime. Dès 1958, certaines assemblées générales sont secouées par des prises de position revendicatives. Celle de la « Gaule Orthézienne », association de pêcheurs qui couvre le gave en aval du complexe de Lacq, adopte le texte d’appel à l’action présenté par l’un de ses membres :

« Le magnifique domaine piscicole français est attaqué de toutes parts. Les cris d’alarme se multiplient tandis que laisser aller, incurie, inertie semblent régner. On ne se soucie pas des lois, des réglementations, des arrêtés (…). On conseille aux dirigeants d’associations la patience, la modération, la diplomatie… Qu’ont donné ces méthodes ? (…) Nous avons accepté l’aspect déprimant de ce nouveau Texas en gestation, les terres défoncées, le détournement des eaux, les écoulements douteux, le comblement des noues… On nous a rassuré, on nous a garanti que tout rentrerait vite dans l’ordre… nous voulons y croire et nous acharnons pour qu’il en soit ainsi (…Mais) nous ne nous laisserons pas séduire, ceux qui nous ont accusé d’accepter de l’argent en échange de liberté d’action seront confondus : nos cours d’eau ne sont pas à brader[38] ! »

Cependant, au moment où la SNPA est encore la seule usine en activité, cette combativité se heurte à des désaccords sur le niveau de conflictualité à déployer face aux industriels. « La mollesse et la temporisation » des responsables des sociétés de pêche, enclins à suivre la sagesse populaire du « pot de terre contre le pot de fer » et du « mauvais arrangement préférable à un bon procès[39] », sont pointées du doigt par les tenants d’une action plus ferme[40]. C’est cette situation que la répétition des accidents vient modifier à partir de 1961. Elle a pour effet d’élargir le cercle des voix critiques : les représentants locaux de syndicats agricoles se disent « profondément émus par la pollution permanente et parfois aiguë du gave de Pau », et déplorent les « attitudes passives, résignées ou fatalistes ». Ils affirment « leur ferme volonté de défendre leurs biens naturels par tous les moyens en leur pouvoir[41] ». Notable également est la convergence avec les acteurs engagés, depuis 1957, dans un bras de fer avec les entreprises et les pouvoirs publics sur le problème de la pollution de l’air. L’Association de défense des populations de la région de Lacq, présidée par le maire d’Abidos Félicien Prué, publie en 1968, conjointement avec la Fédération départementale de pêche, une pétition dans laquelle les problèmes de l’eau et de l’air, habituellement dissociés, se trouvent juxtaposés dans une même requête : « la protection énergique et efficace de [leurs] familles et de [leurs] biens, menacés par les nuisances industrielles répétées (…)[42] ». En 1967, une association de pêche dissidente est finalement créée sur le bassin d’Orthez, le plus directement concerné. Elle prend immédiatement position pour « exiger des industries l’installation, sans délai, de bassins de décantation » et annonce que contrairement aux autres associations, elle refusera de « se contenter d’indemnités compensatrices[43] ».

Ces « indemnités » qui nourrissent les divisions entre pêcheurs sont au cœur de la politique de régulation des pollutions par les services de l’État. Depuis le milieu du XIXe siècle, les déversements industriels dans les rivières peuvent donner lieu à des sanctions pénales en vertu d’une disposition contenue dans la loi sur la pêche fluviale de 1829, qui reprenait elle-même des dispositions d’Ancien Régime[44]. Ce texte visait initialement les actes de braconnage mais à partir d’un arrêt de la cour de cassation de 1859 son usage s’est étendu aux pratiques industrielles ayant pour conséquence la destruction du poisson, ce qui a eu pour effet de transformer ces dispositions en une « loi environnementale[45] ». À partir de 1897, de nouveaux textes ouvrent la possibilité de substituer à ces poursuites pénales – assez peu appliquées – l’offre d’une « transaction administrative ». Cette procédure repose sur un accord entre les services de l’État et le responsable de la pollution et a pour effet d’éteindre la poursuite. Une telle transaction peut intervenir si plusieurs conditions sont respectées, telles que la consultation préalable des fédérations départementales de pêche, le paiement d’une amende, le paiement de dommages et intérêts aux parties lésées et enfin l’amélioration des installations ou procédés en cause dans la pollution. Au fil du XXe siècle, cette pratique encouragée par des circulaires ministérielles du fait de son « caractère constructif et rapide » s’impose comme le mode de gestion dominant des pollutions accidentelles de rivières[46]. Il en résulte une dépénalisation, en fait sinon en droit, des pollutions de l’eau, convergente avec le mode de gestion des nuisances privilégié par le décret impérial sur les « établissements classés » de 1810, qui marquait déjà un tournant vers une logique civile d’indemnisation plutôt que de poursuite pénale.

Le conseil général et la critique des « mauvais arrangements »

Cette politique « constructive et rapide » est celle qui est appliquée aux entreprises de Lacq. À la suite de la pollution de 1964, décrite par de nombreux témoins comme catastrophique, Aquitaine-Chimie se voit offrir la possibilité d’une transaction, « sous réserve que les travaux nécessaires soient exécutés pour réaliser une épuration complète des eaux résiduaires déversées dans le gave, et que l’association de pêche et de pisciculture amodiataire soit indemnisée ». Cette dernière reçoit 40 000 francs en compensation des dommages. La société procède finalement à des travaux en 1966, quatre ans après les premiers arrêtés le lui imposant[47], mais cela sera insuffisant pour empêcher de nouvelles pollutions importantes en 1967 et en 1968. En théorie, la transaction administrative est réservée aux seules pollutions accidentelles et sous condition de réaliser les travaux qui préviendront une récidive. Elle est pourtant appliquée dans le bassin de Lacq à des usines qui polluent le gave quasiment chaque été. Dans les faits, la responsabilité pénale des entreprises n’est donc jamais engagée tandis que leurs larges moyens financiers rendent les amendes et les indemnisations peu dissuasives.

Aiguillonnée par les conseillers généraux de la région de Lacq, Jacques Moutet et surtout le remuant Félicien Prué, l’assemblée départementale joint sa voix, à partir de 1961, aux critiques qui dénoncent les méthodes trop conciliantes de l’administration. Dans les années 1960, le président du conseil général n’exerce pas de pouvoir exécutif, mais il occupe un rôle primordial de représentation des intérêts territoriaux auprès de l’administration. En vertu du modèle de « régulation croisée », son autorité institutionnelle et son statut de notable lui permettent d’exercer une pression sur les services départementaux, voire de leur demander des comptes sur leur action[48]. En juin 1964, l’assemblée départementale consacre un débat à la pollution catastrophique du mois précédent, lors duquel des appels à la fermeté se font entendre. Pourquoi les services de l’État ont-ils privilégié la voie de la transaction plutôt que celle de l’inculpation lors des pollutions répétées de 1961, de 1962, de 1964 ? Le conservateur des Eaux et Forêts – qui autorise ces transactions – est appelé à rendre compte de l’efficacité de son action : « Si de tels accidents étaient sévèrement sanctionnés, des précautions efficaces seraient prises. Si au contraire des excuses sont trouvées chaque fois qu’il se produit une pollution, les coupables habituels feront l’économie des mesures préventives (…) » accuse le président du conseil général[49], en relevant la rigueur du texte de loi applicable, l’article 434-1 du Code rural, qui prévoit que « quiconque aura jeté, déversé, laissé écouler, directement ou indirectement, dans les cours d’eau des substances de toute nature dont l’action ou les réactions auront provoqué la destruction du poisson, ou nuit à la valeur alimentaire, à sa nutrition, à sa reproduction, sera puni d’une amende de 50 000 à 500 000 francs et d’une peine de prison de dix jours à un an ».

Comme son rôle institutionnel l’y invite, le président du conseil général se fait ainsi le relais de la diversité des intérêts représentés dans son assemblée, qui ne se limitent pas aux amateurs de pêche. En aval de Lacq, la station thermale de Salies-de-Béarn vit de l’accueil de curistes. Sur le gave d’Oloron, la pêche au saumon attire également des visiteurs de plus en plus nombreux. Or, son cours conflue avec le gave de Pau et les saumons sont donc aussi victimes de la dégradation des eaux et de leur réchauffement lors de leur remontée vers les frayères. Il faut compter aussi avec les enfants qui s’y baignent, les troupeaux qui s’y abreuvent et les agriculteurs qui se servent de l’eau du gave pour l’irrigation. Certains maraîchers, dans la région d’Orthez, se trouvent particulièrement lésés et tentent d’obtenir réparation en justice. Porteur d’une autre vision des intérêts du territoire, le président du conseil général s’érige donc en défenseur d’un patrimoine naturel menacé, mais aussi en avocat des usages multiples de la rivière, rendus impossibles ou dangereux par la pollution due aux industries. « Ces dégâts, écrit-il au directeur général d’Aquitaine-Chimie, ne peuvent être effacés par une indemnité, à la différence de ceux causés aux poissons[50]. » À en juger par sa correspondance, Pierre de Chevigné est résolu à poursuivre cette société en justice, de manière à ce que « les affaires se terminent non par une transaction mais par une inculpation[51] ». Mais comme le lui indique une étude juridique qu’il a expressément commandée, son institution n’est pas légalement autorisée à intenter une action, ni même à se porter partie civile. C’est une prérogative exclusive du préfet que de représenter devant la justice les intérêts du département… quand bien même le préfet serait aussi le représentant de l’État dont les services sont ici mis en cause. Le conseil général ne peut donc que se restreindre à exprimer publiquement son agacement, ce qui n’est pas complètement sans effet. La mauvaise publicité faite à Aquitaine-Chimie, accusée publiquement de « polluer impunément et à répétition les cours d’eau », amène son directeur général à réagir en présentant ses comptes :

« J’apporte personnellement les soins les plus attentifs à ce problème (et) j’espère que vous voudrez bien en reconnaitre une preuve tangible dans l’énumération des investissements réalisés : 346 000 francs au cours des deux dernières années. 93 250 francs pour le programme en cours. (…) Ces dépenses sont sans commune mesure ni avec les dégâts qui ont pu être constatés ni avec les indemnités que nous pourrions être amenés à verser aux sociétés de pêche et de pisciculture. »

Mais jouant d’une corde plus politique, le dirigeant rappelle aussi le montant des contributions des entreprises aux budgets des autorités locales, en ne masquant pas son irritation devant les tentatives du conseil général de remettre en cause le régime politique de gestion des pollutions :

« Vous voudrez bien trouver également sous ce pli les sommes qui sont actuellement versées au titre de contribution des patentes par les sociétés reliées au canal d’évacuation et qui représentent un total de 2 000 000 francs pour l’année 1967, non compris les sommes que ces entreprises versent bénévolement à la municipalité de Mourenx pour assurer l’équilibre de son budget. Les ressources ainsi apportées au Département et aux Communes devraient, s’il en était besoin, nous obtenir l’indulgence du Conseil général au sujet d’inconvénients que nous sommes les premiers à regretter[52]. »

Si le récit modernisateur des années 1960, l’aspiration au bien-être et au progrès et les diverses retombées économiques, réelles ou espérées, ont sans doute facilité l’acceptation des usines du complexe de Lacq, ils n’ont pas pour autant réglé toutes les difficultés de cohabitation, ni rendu plus tolérables aux yeux des riverains et des élus les débordements de l’industrie. Cet article s’est intéressé à la façon dont l’État, tout en poursuivant son objectif primordial de développement industriel, s’est organisé pour faire face à ces débordements et aux critiques qu’ils ont suscitées sur ce territoire bouleversé en quelques années par l’irruption de la grande industrie. Il en ressort que les pouvoirs publics ont privilégié deux voies d’action : d’une part faire accepter, par le jeu des indemnisations, la vocation industrielle nouvelle de la rivière, d’autre part inciter, plutôt que contraindre, les dirigeants des usines à investir dans des procédés plus protecteurs de l’environnement. Ces deux stratégies ont connu quelques succès, en permettant par exemple le développement apaisé de l’usine de la SNPA en dépit d’un lourd impact sur la rivière, mais rencontré aussi la contestation dès lors que le développement du complexe chimique au fil des années 1960 a rendu les pollutions plus fréquentes, plus massives et plus spectaculaires. Ces épisodes ont sorti les pêcheurs béarnais de l’apathie, mais ils ont aussi aiguisé les critiques des élus du territoire quant à la tendance de l’État à faire prévaloir les intérêts des industries sur tous les autres. Davantage que la multiplication des usines ou la vocation industrielle du bassin du gave, c’est la faiblesse de l’encadrement de l’impact environnemental de ces activités qui est alors remise en cause. L’intérêt de s’arrêter sur cette controverse est qu’elle permet d’éclairer des tendances valables à une plus grande échelle. Le besoin de faire évoluer la gestion des problèmes causés aux rivières par les industries – mais l’on pourrait aussi bien dire les problèmes que les rivières causent aux industries – est un sujet de préoccupation majeure au début des années 1960, dont témoignent les débats et le vote de la loi sur l’eau de 1964. De la même manière que les nouvelles mesures de qualité de l’eau, les seuils et les normes qui se développent à cette époque participent à adapter les modes de gouvernement à l’omniprésence des pollutions par le jeu d’une « mise en risque[53] », la proposition d’un classement rationalisé des rivières, la limitation de leurs usages autre qu’industriels, le recours à l’incitation patiente pour améliorer les procédés, sont pour l’État des modes de gestion qui permettent d’accompagner l’accroissement des pressions sur les milieux naturels plutôt que de les interdire. La méthode des transactions administratives, que les élus de ce territoire contestent en souhaitant le retour de sanctions civiles et pénales, a en réalité une place logique dans cette gouvernementalité modernisée. Son succès tient au fait qu’elle permet à l’État, bien mieux que la répression des « empoisonnements » prévue par la loi de 1829, d’accompagner une modernisation industrielle dans laquelle les « accidents » détruisant le poisson font moins figure de délit à punir que d’aléas chronique à contrôler.

Pour citer cet article : Renaud Hourcade, « L’État face aux débordements industriels : la gestion politique des pollutions de l’eau du complexe pétrochimique de Lacq (1957-1968) », Histoire@Politique, n° 43, janvier-avril 2021 [en ligne : www.histoire-politique.fr]

Notes :

[1] Jean-Claude Daumas, La révolution matérielle. Une histoire de la consommation, Paris, Flammarion, 2018.

[2] Céline Pessis, Sezin Topçu et Christophe Bonneuil (dir.), Une autre histoire des « Trente Glorieuses », Paris, La Découverte, 2016.

[3] Rachel Carson, Silent Spring, Boston, Houghton Mifflin, 1962.

[4] Nathalie Jas et Soraya Boudia (dir.), Toxicants, Health and Regulation since 1945, Londres, Routledge, 2015.

[5] Alexis Vrignon, La naissance de l’écologie politique en France. Une nébuleuse au cœur des années 68, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017. S’il se produit en effet autour de 1968 une politisation de ces enjeux, le sentiment d’une dégradation des conditions de vie sous l’effet de la pollution a en revanche une existence bien antérieure, retracée notamment dans François Jarrige et Thomas Le Roux, La Contamination du monde. Une histoire des pollutions à l’âge industriel, Paris, Le Seuil, 2017.

[6] Bernard Charbonneau, Tristes campagnes. La mise à sac du Sud-Ouest, Paris, Denoël, 1973.

[7] Laurent Agnès, L’Épopée du Gaz de Lacq, Pau, Cairn, 2013.

[8] Portant en priorité sur l’économie régionale, l’urbanisation, le changement démographique et sociologique induits par le site. Voir notamment Roger Brunet, « Lacq, le pétrole et le Sud-Ouest », Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest, vol. 29, n° 4, 1958, p. 351-374 ; Serge Lerat, « Le champ de gaz de Lacq et son rôle économique », Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest, vol. 41, n° 1, 1970, p. 77-91 ; Suzanne Larbiou, « Industrialisation – urbanisation ? L’exemple de Lacq », Études rurales, vol. 49, n° 1, 1973, p. 245-264.

[9] Suzanne Larbiou, « Industrialisation – Urbanisation ?... », art. cit., 1973.

[10] Christophe Briand, « Les enjeux environnementaux du complexe industriel de Lacq (1957-2005) », Flux, vol. n° 63-64, n° 1, 2006, p. 20-31 ; Renaud Hourcade, « Labourage et pâturage à l’ombre des torchères. Les milieux agricoles face aux nuisances du complexe de Lacq (1957-1963) », article à paraître. 

[11] Daniel Boullet, « La politique de l’environnement industriel en France (1960-1990) », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, vol. 113, n° 1, 2012, p. 155-168.

[12] Cet article se base essentiellement sur le dépouillement des archives préfectorales des Basses-Pyrénées conservées au Archives départementales des Pyrénées-Atlantiques. Du fait de la position panoptique de la préfecture à cette époque dans les affaires du territoire – et du rôle clé du préfet dans la gestion des pollutions – la riche correspondance administrative conservée dans ces archives offre une image détaillée, mais sous-exploitée jusqu’ici, des enjeux de gouvernement du complexe de Lacq et de leur critique. Sur le rôle historique éminent du préfet dans le traitement des affaires de pollution, voir Geneviève Massard-Guilbaud, Histoire de la pollution industrielle. France, 1789-1914, Paris, Éditions de l’EHESS, 2010, chapitre 5.

[13] Thomas Le Roux et Michel Letté (dir.), Débordements industriels. Environnement, territoire et conflit, XVIIIe-XXIe siècle, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2013.

[14] Gabrielle Bouleau, « La contribution des pêcheurs à la loi sur l’eau de 1964 », Économie rurale. Agricultures, alimentations, territoires, n° 309, 2009, p. 9-21 ; Stéphane Frioux et Jean-François Malange, « "L’eau pure pour tous !" Mobilisations sociales contre la pollution des eaux douces françaises (1908-années 1960) », Histoire et Sociétés, n° 27, 2009, p. 10-23.

[15] Archives départementales des Pyrénées-Atlantiques (ADPA), 495w235. Procès-verbal de la réunion du Comité départemental pour la prévention de la pollution atmosphérique du 7 novembre 1960, Rapport du Pr. Brustier, p. 9.

[16] ADPA, 1405w10, « Comité consultatif des établissements classés - Enquête au sujet des installations de la Société nationale des pétroles d’Aquitaine, Rapport de Messieurs Heyberger et de Saint-Rat », 1er avril 1958, p. 15-16.

[17] ADPA, 1405w3, Lettre du Conservateur des Eaux et Forêts au préfet des Basses-Pyrénées, 18 août 1960.

[18] ADPA, 1405w3, Lettre du délégué des APP du gave de Pau à l’EDF, 25 novembre 1957.

[19] Ibid.

[20] Daniel Boullet, « La politique de l’environnement industriel », art. cit., p. 159.

[21] ADPA, 1405w10, Arrêté du préfet des Basses-Pyrénées, 4 avril 1960.

[22] ADPA, 1405w10, Lettre du P-DG de la SNPA au préfet des Basses-Pyrénées, 21 avril 1960.

[23] ADPA, 1405w3, « Comité consultatif de établissements classés – Évacuation des eaux résiduaires des usines du complexe de Lacq – Rapport du Docteur Coin », séance du 4 mai 1962.

[24] ADPA, 1405w3, projet de procès-verbal de la réunion du 25 avril 1964 pour l’étude des moyens de contrôle du rejet des hydrocarbures de l’usine de Lacq, préfecture des Basses-Pyrénées, 4e bureau.

[25] Idem.

[26] ADPA, 1405w3, SNPA – Surveillance des eaux résiduaires en application de l’arrêté préfectoral du 29 septembre 1962 – Rapport de l’inspecteur des établissements classés, 1er aout 1963.

[27] ADPA, 1405w3, Lettre du président de l’APP des gaves de Pau et d’Ossau au secrétaire général de la préfecture, 5 août 1959.

[28] ADPA, 1405w3, projet de procès-verbal de la réunion du 25 avril 1964 pour l’étude des moyens de contrôle du rejet des hydrocarbures de l’usine de Lacq, préfecture des Basses-Pyrénées, 4e bureau.

[29] ADPA, 1405w3, « Comité consultatif de établissements classés – Évacuation des eaux résiduaires des usines du complexe de Lacq – Rapport du Docteur Coin », séance du 4 mai 1962.

[30] Idem.

[31] Ce texte fondateur de la politique de l’eau en France est à l’origine de la création des agences de bassin et de la mise en place d’un système de redevances dues au titre des activités polluantes.

[32] Daniel Boullet, « La politique de l’environnement industriel en France (1960-1990)... », art. cit.

[33] ADPA, 1405w3, projet de procès-verbal de la réunion du 25 avril 1964 pour l’étude des moyens de contrôle du rejet des hydrocarbures de l’usine de Lacq, préfecture des Basses-Pyrénées, 4e bureau.

[34] Il prend soin de rectifier le procès-verbal sur ce point : « compte tenu de l’importance des usines, la pollution reste malgré tout dans des limites très acceptables » et ce ne sont pas tous les poissons qui ont un goût de pétrole, comme par le passé, mais simplement « quelques-uns ».

[35] ADPA,1405w3, Procès-verbal du garde-pêche de l’administration des Eaux et Forêts, 7 août 1961.

[36] ADPA, 1405w3, Lettre de Félicien Prué, maire d’Abidos, au Préfet des Basses-Pyrénées, 7 août 1961.

[37] Jean-François Malange, « Pêche à la ligne et gestion des ressources piscicoles. Le Sud-Ouest de la France de la fin des années 1880 à la fin des années 1930 », Responsabilité & Environnement, n° 48, 2007, p. 91-99 ; Christelle Gramaglia, « Des poissons aux masses d’eau : les usages militants du droit pour faire entendre la parole d’êtres qui ne parlent pas », Politix, vol. 83, n° 3, 2008, p. 133-153.

[38] ADPA, 1405w3, Union des associations de pêche et de pisciculture des gaves de Pau et d’Ossau – Rapport sur le bassin du gave de Pau par B. Costemalle, janvier 1958.

[39] ADPA, 1405w3, Lettre de B. Costemalle au préfet des Basses-Pyrénées, 2 septembre 1961.

[40] ADPA, 1405w3, Lettre de B. Costemalle, vice-président des APP du gave de Pau, au préfet des Basses-Pyrénées, 13 août 1960.

[41] ADPA, 1405w3, Pétition des syndicats agricoles cantonaux de Lagor, Monein et Arthez adressée au préfet des Basses-Pyrénées, 16 septembre 1961.

[42] ADPA, 64w68, pétition de l’Association de défense des populations de la région de Lacq et de la fédération départementale des associations de pêche et de pisciculture, septembre 1968.

[43] ADPA, 64w68, Lettre du conseiller général Jacques Moutet au président du conseil général, 20 novembre 1967.

[44] Stéphane Frioux et Jean-François Malange, « "L’eau pure pour tous !"… », art. cit.

[45] Laurence Lestel, Marion Cuif, Pascal Hagenmuller, Mériem Labbas et Catherine Carré, « La transaction comme régulation des déversements industriels en rivière. Le cas de la Seine-et-Marne au XXe siècle », dans Thomas Leroux et Michel Letté (dir.), Débordements industriels…, op. cit., p. 227.

[46] Idem.

[47] ADPA, 1405w3, Lettres des directeurs d’Azolacq et d’Aquitaine-Chimie au préfet des Basses-Pyrénées, 21 juillet 1965.

[48] Michel Crozier, Jean-Claude Thoenig, « La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système de décision politico-administratif local en France », Revue française de sociologie, 16-1, 1975, p. 3-32. En 1964, le président du conseil général des Basses-Pyrénées, Pierre de Chevigné, est une figure nationale, compagnon de la Libération, député MRP de 1945 à 1958, ancien secrétaire d’État à la Guerre sous la IVe République (1951-1954) puis brièvement ministre de la Défense sous le gouvernement Pflimlin (1958).

[49] ADPA, 1405w3, Compte rendu des débats de la séance du conseil général du 18 juin 1964.

[50] ADPA, 64w68, Lettre du président du conseil général au directeur général d’Aquitaine-Chimie, 30 novembre 1967.

[51] ADPA, 64w68, Lettre du président du conseil général à Bernard Costemalle, 9 octobre 1967.

[52] ADPA, 64w68, Lettre du directeur général d’Aquitaine-Chimie au président du conseil général, 30 novembre 1967.

[53] Soraya Boudia, « Managing Scientific and Political Uncertainty. Environmental Risk Assessment in a Historical Perspective », dans Soraya Boudia et Nathalie Jas (dir.), Powerless Science? Science and Politics in a Toxic World, New York, Oxford, Berghahn Books, 2016, p. 95-112.

Renaud Hourcade

Renaud Hourcade est chargé de recherche au CNRS, membre d’Arènes (Université de Rennes). Ses travaux portent sur la sociologie des politiques environnementales et de santé-environnement, étudiées dans une perspective historique et comparative.

Mots clefs : pollutions industrielles, rivières, pêche, Eaux et Forêts, établissements classés, pétrochimie, conseil général ; industrial pollution; rivers; fishing; Water and Forests; petrochemicals; departemental council.

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