La BIRD, la France et le dollar gap, 1946-1947

Le prêt accordé par la Banque internationale de reconstruction et de développement à la France en mai 1947 fut reçu avec une certaine déception en France : trop peu, trop cher, trop tard. Il s’agissait pourtant du premier prêt accordé par la Banque internationale de reconstruction et de développement (BIRD) [1] , et il demeure à ce jour le plus élevé de ceux qu'elle a accordés [2] . De plus, cette opération importante intervient à un moment crucial, ce tournant de 1947 [3] qui touche à la fois la cristallisation de la guerre froide, le modus operandi des institutions de Bretton Woods projetées en 1944 et enfin l’équilibre politique et économique interne français. Le rôle du dollar est un des points communs à ces trois évolutions : désormais instrument de cette « dollar diplomacy [4]  » que semblent craindre les Français, il se caractérise par sa pénurie relative [5] mais joue un rôle de pivot dans le système de Bretton Woods. De plus, seuls les États-Unis peuvent lier directement, et dans leur propre monnaie, endettement international, règlement des exportations et politique budgétaire.

Ce caractère à la fois indispensable et rare du dollar se cristallise précisément au début de cette période de transition entre l’ordre international issu de la victoire des Alliés et celui qu’établira leur désunion. Ainsi, au premier semestre 1947, des signaux nombreux mais contradictoires viennent témoigner des évolutions américaines, depuis le repli sur soi que semble incarner la victoire républicaine aux élections de 1946 jusqu’au discours de George Marshall à Harvard le 5 juin 1947. En même temps, les obstacles au rétablissement économique de la France se précisent douloureusement. Ces quelques mois sont en effet ceux de l’agitation, d’un côté, avec l’insurrection malgache, l’éviction des ministres communistes du gouvernement, les premières manifestations sociales de grande ampleur – qu’il s’agisse des premières grandes grèves ouvrières depuis la Libération ou des protestations violentes des professions indépendantes contre le « dirigisme ». Cette agitation témoigne de l’expression croissante, et éventuellement violente, des mécontentements, qu’explique en partie l’érosion du pouvoir d’achat des salaires. De l’autre côté, les désillusions s’accumulent : reculs sur la question des  réparations allemandes, réduction de l’appui à attendre de l’URSS, aggravation du rationnement du blé et du pain enfin. Dans ce contexte extrêmement troublé et mouvant, attribuer la réalisation du prêt, le 9 mai, au seul départ des ministres communistes, le 4 mai, révèle une lecture obsidionale de l’histoire [6] . Ainsi, malgré les vigoureuses réserves qu’ils expriment au Parlement [7] , les communistes votent la loi autorisant l’emprunt – et évoquent d’ailleurs presque en même temps leur prochain retour au gouvernement [8] .

L’histoire de ce prêt, pour être bien saisie, doit être abordée selon trois temporalités, si l’on met de côté les équilibres géopolitiques qui en forment la toile de fond permanente. La décennie 1940 est marquée principalement par le phénomène du dollar gap, dans lequel la position américaine est plus ambiguë qu’il ne pourrait paraître au premier abord. Les deux années couvertes par les espoirs et les désillusions des négociateurs français envers la BIRD correspondent à la mise en place conflictuelle de la Banque. Enfin, le temps court de la conclusion articule les objectifs affichés et les urgences impératives, la déception immédiate et les espoirs plus vastes ouverts par l’évolution américaine.

Le dollar gap des années 1940 : une réalité pesante mais ambiguë

Un phénomène de nature structurelle

Le dollar gap tel qu’il se manifeste dans l’après-guerre procède des programmes d’armement massifs adoptés à partir de 1938 par les clients des États-Unis [9] . Ces importations, notamment européennes, impliquent en contrepartie un flux net d’or et de devises depuis l’Europe vers les États-Unis. Mais ce courant d’exportation américain ne peut se maintenir qu’autant que les Européens disposent des ressources en capitaux nécessaires. L’hémorragie de devises subie par le Royaume-Uni à partir de 1940 aboutit ainsi au phénomène du dollar gap : désormais, les dollars américains susceptibles d’équilibrer l’excédent commercial américain doivent être avancés par les Américains eux-mêmes aux Britanniques puis, bientôt, à leurs alliés. C’est en particulier l’objet du programme prêt-bail [10] (lend-lease) adopté et mis en œuvre à partir de mars 1941 et interrompu en septembre 1945, ainsi que Harry Truman s’y était engagé, dès la victoire remportée contre le Japon.

Avec le retour de la paix, la question du rééquilibrage des positions extérieures des différents pays est posée par John M. Keynes et Seymour E. Harris [11] . Pour John M. Keynes, le déséquilibre des échanges entre les États-Unis et la Grande-Bretagne n’est pas un phénomène permanent : il se résorbera par la limitation des ressources britanniques et par la hausse théoriquement plus importante des prix américains du fait de la forte demande étrangère adressée aux États-Unis. En attendant cette résorption spontanée, les règles de Bretton Woods s’appliqueront, évitant les ajustements trop brutaux. Deux explications de la confiance, qui peut paraître un peu étonnante de la part de John M. Keynes, dans des mécanismes automatiques de retour à l’équilibre, découlent d’une part de son rôle crucial dans la négociation du prêt américain de 3,75 milliards de dollars au Royaume-Uni en 1946, d’autre part dans son souci de préserver, dans un monde devenu plus dirigiste, un espace libéral [12] . Ce paradoxe keynésien est parfaitement exprimé par l’une des phrases de sa conclusion : « Meanwhile for us the best policy is to act on the optimistic hypothesis until it has been proved wrong [13] . »

Seymour Harris, en réfutant l’« hypothèse optimiste » de Keynes s’appuie essentiellement sur deux facteurs, qui tendent à démontrer qu’en réalité le besoin de prêts ou de dons en dollars pour financer leurs importations est devenu structurel pour les économies européennes. Cela pose un grave problème, comme l’avait déjà noté Walter Gardner, alors membre du Conseil des Gouverneurs du FED [14] , les exportations américaines étant passées de 3 à 14 milliards de dollars de 1938 à 1944 et leurs importations de 2,5 à 4 milliards. Selon lui, une fois les exportations d’armes réduites, il restera néanmoins un excédent commercial d’au moins 5 milliards de dollars à financer. Walter Gardner conclut : « Thus the wariness of the American people lest they play Santa Claus on an unlimited scale is probably a good thing for the world [15] . »

En effet, au-delà des conséquences à court terme des destructions et des pénuries matérielles, le rythme accru d’innovation signifie que la demande extérieure pour les produits américains ne sera pas réduite par un retour européen à sa structure de production antérieure. En somme, là où les ventes européennes sont soumises au régime classique d’élasticité de la demande aux prix (la demande baisse quand les prix augmentent), les productions américaines bénéficient d’un régime de nature plus monopolistique dans lequel leurs ventes sont beaucoup moins sensibles aux modifications de prix [16] . Si J. M. Keynes veut croire qu’un prêt unique mais massif suffira à la fois à garantir la valeur de la livre, à rétablir sa convertibilité et à rééquilibrer la balance commerciale anglaise, avec l’appoint éventuel des souplesses prévues dans le cadre de Bretton Woods, Seymour Harris au contraire insiste sur le caractère semi-permanent du dollar gap, qui ne découle par seulement des « besoins » britanniques et européens [17] , mais aussi de l’écart plus général qui s’est creusé entre les productions européennes et américaines. Dans ces conditions et sans action volontariste, le dollar gap est appelé à durer.

La situation française

Cette même « hypothèse optimiste » formulée par Keynes sert, au moins implicitement, de base de raisonnement aux responsables français. On peut le comprendre aisément : depuis 1942, les gouvernements français ont couru derrière des solutions pérennes au financement de l’effort de guerre, du ravitaillement et de la reconstruction, tout en tâchant de sauvegarder le « trésor » d’or et de devises évacué de France occupée. Or, sans cesse, les espoirs toujours renouvelés d’une solution à long terme ont été déçus et c’est en réalité en enchaînant des solutions partielles et temporaires que les Français sont parvenus à combiner leurs trois objectifs principaux : se financer ; préserver l’encaisse-or ; réserver leurs droits sur les réparations allemandes. Pour autant, cela ne découle pas d’un machiavélique calcul des Américains consistant à réduire la capacité de revendication de la France en maintenant cette dernière dans une position quémandeuse. Trois faits au moins l’illustrent.

D’abord, la suspension du régime du prêt-bail, qui a particulièrement déjoué les prévisions françaises, est intervenue beaucoup plus tôt que les Américains eux-mêmes ne l’imaginaient, en raison de la terrifiante efficacité de l’arme nucléaire [18] . Les projets de planification à long terme de l’aide financière américaine esquissés en 1944-1945 en sont la preuve [19] . Ensuite, dès 1945, les missions et réflexions américaines font ressortir l’urgence d’un plan de financement coordonné en direction des pays européens alliés, alors même que le Congrès américain devient plus hostile à la poursuite d’une aide massive à l’extérieur. Enfin, on ne peut que constater que, confrontés aux demandes françaises, les Américains ont sans cesse tâché d’y répondre avec les moyens dont ils disposaient à ce moment-là, comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Prêts « publics » extérieurs à la France 1944-1947 [20]

(hors Aide intérimaire et plan Marshall)

Un aspect sous-évalué : les inconvénients pour l’économie américaine

En sens inverse, les Français ne perçoivent peut-être pas suffisamment les formes de contraintes qui s’appliquent aux États-Unis. La contrainte budgétaire, la plus évidente, est la plus facile à lire selon une grille politique simple, discutable mais employée par les Français, opposant « multilatéralistes » et « isolationnistes ». Un second aspect, progressivement pris en compte, découle du caractère très atypique de la sortie de guerre américaine. En effet, et contrairement à ce qui s’était passé en 1919, il n’y a ni effondrement de la production et des revenus, ni baisse des prix aux États-Unis. Au contraire, le risque majeur perçu en 1946 est celui d’une inflation, alimentée par des mouvements sociaux du côté des salaires, par la forte demande nationale et internationale pour les produits américains du côté de l’offre, demande financée par l’épargne forcée du temps de guerre. Dans ces conditions, financer le pouvoir d’achat européen revient à alimenter les tensions inflationnistes américaines. Le troisième aspect, enfin, découle du mode de financement des exportations américaines : il semble que les investisseurs privés américains soient très réticents à cet égard [24] . Il faut donc un mécanisme de financement extérieur qui – au minimum – bénéficie de la garantie publique : c’est le rôle de l’Export Import Bank (Eximbank) créée en 1934 [25] . Les montants des financements alloués dépendront donc d’un arbitrage délicat entre les possibilités budgétaires (et les choix politiques qui y sont associés), la part des financements privés, et enfin de la priorité donnée à la croissance de la production ou à la lutte contre l’inflation (les deux n’étant pas forcément incompatibles à moyen terme).

À cet égard, le ralentissement de l’inflation aux États-Unis au début de 1947 et les menaces d’effondrement des économies européennes changent la donne. En effet, dans ce cas, le dollar pourrait monter pour des raisons strictement monétaires, du seul fait de la débandade des autres monnaies, tandis que les débouchés européens se tariraient entièrement, au risque d’augmenter les risques budgétaires et financiers américains, sous forme d’aide d’urgence et de moratoire sur les prêts déjà accordés. On le voit, toute dominante que soit l’économie américaine, elle n’est pas toute puissante et la planification des efforts envers l’Europe ne s’impose pas moins que la planification de leurs efforts par les Européens.

Les institutions de Bretton Woods et la BIRD : une solution au dollar gap ?

La douloureuse mise en place de la BIRD

Une bonne partie de ces difficultés avaient été anticipées par les Alliés, principalement les Américains et les Britanniques, depuis 1941 et leur solution était au cœur des débats de la conférence de Bretton Woods, réunie en juillet 1944. C’est pourquoi ils avaient prévu, en même temps que l’engagement à participer à un système commercial libéral et multilatéral, un délai avant sa mise en œuvre pour les pays victimes de la guerre, un régime de contrôle des capitaux et enfin deux institutions spécifiques : le FMI et la BIRD.

L’importance de la BIRD n’apparut que progressivement, et d’abord lorsqu’il fut manifeste que la thèse américaine sur le FMI, défendue par Harry Dexter White, l’emportait sur celle de John M. Keynes [26] . En effet, les règles adoptées impliquaient l’absence de symétrie entre les responsabilités des pays à excédent (dont le taux de change s’appréciait) et les pays à déficit. Il fallait donc, au-delà des prêts de devises à court terme afin de stabiliser les taux de change, un mécanisme de prêt à long terme susceptible de financer des activités exportatrices destinées à rééquilibrer la balance des paiements [27] . Une telle institution avait été étudiée par White et les services du Trésor américain depuis la fin 1941 [28] .

Peu après la conférence de Savannah, en mars 1946, qui établit le principe d’une présidence américaine de la Banque et européenne du Fonds [29] , la phase opérationnelle de création des deux institutions s’ouvre par le processus de nomination des présidents. Si celle de Camille Gutt au FMI est rapidement acquise, en l’absence d’un candidat, la présidence temporaire de la BIRD revient à Emilio Collado, l’administrateur américain de la Banque. Emilio Collado était alors directeur du bureau de politique financière et de développement [30] et membre du nouveau National Advisory Council on International Monetary and Financial Problems [31] (NAC). Léonard Rist, l’administrateur suppléant français au Conseil d’administration de la BIRD (la France en étant membre de droit) rend compte des premières séances à partir de mai 1946 [32] , ce qui permet de comprendre la dynamique qui se met en place.

Au contraire de ce qui s’est passé au FMI, on assiste à deux phénomènes très importants dans les premiers mois de la BIRD : d’abord, la réalité du pouvoir se concentre dans le Conseil d’administration et non pas dans sa direction. La fréquence élevée des réunions de ce conseil et des contacts entre administrateurs et le volumineux courrier de Léonard Rist puis de son successeur Guy de Carmoy en témoignent. Aussi, la nomination du premier président de la Banque paraît entièrement contrôlée par le gouvernement américain et par Émilio Collado : d’abord acquise au sein du NAC, elle n’est qu’ensuite présentée par Collado au Conseil de la BIRD. Et Léonard Rist rapporte que « l’administrateur américain a annoncé la candidature de Mr. Eugene Meyer à la présidence 15 mn avant la réunion », le gouvernement américain exigeant de surcroît que le Conseil se prononce immédiatement, sans audition préalable [33] .

Le profil d’Eugene Meyer renforce le caractère politique de la BIRD. Par politique, on entend ici les objectifs généraux poussés par le NAC et portant notamment sur les plans à moyen terme de financement des pays dévastés, et plus particulièrement des Alliés européens et s’opposant aux conceptions jugées « restrictives » des milieux conservateurs et financiers. Il a été choisi par Truman du fait de son expérience et de ses positions contre l’isolationnisme, en faveur du prêt-bail et des accords de Bretton Woods. Son principal défaut, aux yeux de Léonard Rist – et vraisemblablement des administrateurs – demeure son âge, 70 ans [34] . L’équilibre institutionnel en juin 1946 implique donc un président américain âgé, secondé par un vice-président également américain, Harold D. Smith, ce tandem succédant lentement à Émilio Collado, président temporaire, qui demeure administrateur et surtout le seul lien direct entre la BIRD et le NAC. De ce fait, le déséquilibre en faveur du Conseil et au détriment de l’exécutif de la BIRD se maintient jusqu’à l’annonce de la démission « inopinée » de E. Meyer, le 3 décembre 1946 [35] . Il est difficile, en l’absence d’une consultation des archives américaines, de démêler toutes les raisons de cette démission. Mais cette démission révèle clairement les tensions qui persistent, côté américain, sur les questions d’organisation et de politique de prêt de la Banque. En effet, non seulement la démission de Eugene Meyer entraîne celle, forcée, de Harold Smith [36] , mais elle fragilise la position de Émilio Collado et atteint l’image de la BIRD.

Or ce dernier point a pris une importance considérable du fait du caractère assez virtuel des ressources de la Banque telles que décidées à Bretton Woods. En effet, sur les quelques 9 milliards de dollars de capital action affichés, seuls 20 % sont immédiatement libérables, les 80 % restant, non appelés, devant seulement jouer un rôle de garantie. De surcroît, sur les 20 % acquis, seuls 2 % du capital total sont versés en or et en dollars, le reste l’étant en monnaies nationales. Comme les États-Unis sont le premier contributeur et que leur monnaie nationale est en même temps la ressource internationale de la Banque, cela améliore un peu la situation. En effet, les demandes de prêt portent principalement sur des dollars, car c’est aux États-Unis, dollar gap oblige, que les emprunteurs veulent se fournir en matériaux et machines indispensables, ou en dollars que les fournisseurs souhaitent par préférence être réglés. Au final, environ 725 millions de dollars sont disponibles au début de 1947 [37] . Cette contrainte entraîne une double conséquence. D’abord, la BIRD ne pourra pas jouer le rôle général envisagé en 1944, et encore par le NAC en 1945-1946, faute de ressources suffisantes [38] . Dès lors, elle doit impérativement accéder aux marchés pour financer ses opérations et, plus précisément, au marché du dollar, c’est-à-dire Wall Street.

Or l’accès de la BIRD à Wall Street suppose remplies trois conditions : sa crédibilité de prêteur, sa crédibilité d’emprunteur, son insertion dans la communauté financière, ses règles et ses pratiques. La crédibilité de prêteur exige que la Banque prête moins sur des critères politiques que techniques. La crédibilité d’emprunteur découle de la première puisque, en l’absence de convertibilité des monnaies de la plupart des actionnaires, un défaut de paiement d’un emprunteur de la Banque devrait être couvert auprès des porteurs d’obligations par les disponibilités de la BIRD, c’est-à-dire par les réserves accumulées : elle ne peut prêter à perte. Enfin, une émission d’obligations BIRD à Wall Street suppose d’adopter les règles et les usages de ce milieu et, plus particulièrement, de surmonter la méfiance envers cette institution [39] .

La longue négociation autour de la nomination de John McCloy, juriste établi à Wall Street, s’inscrit parfaitement dans ce double conflit entre Américains autour de l’alignement institutionnel (exécutif et NAC ou Congrès) et financier (financement par les États ou par le marché) de la BIRD. Aussi la transition est-elle longue puisque son élection par le Conseil d’administration de la BIRD n’intervient que le 28 février 1947 et son entrée en fonction le 18 mars 1947 [40] . Entre-temps, un véritable bras de fer s’est déroulé, qui se termine par la démission forcée puis le décès (crise cardiaque) de H. Smith, et son remplacement par Robert L. Garner, un homme d’affaires [41] et surtout l’éviction d’E. Collado du Conseil de la BIRD et du NAC, où il est remplacé par Eugene Black, représentant des milieux d’affaires new-yorkais [42] . En somme, la « diagonale politique » qui s’était consolidée entre le Trésor, le NAC et la BIRD pour contourner l’hostilité croissante du Congrès à un engagement budgétaire trop généreux, incarnée par E. Collado, est remplacée par une « diagonale financière », incarnée par trois hommes de Wall Street, le juriste McCloy, le banquier Black et l’homme d’affaires Garner, chargés d’assumer les trois dimensions de la crédibilité de la BIRD, mais traduisant aussi une autre conception du dollar gap.

La négociation du prêt de la BIRD à la France : un instantané du dollar gap français

La fragile position française auprès de la BIRD

Dans ces conditions, l’espoir français d’un prêt massif – et renouvelable – de la BIRD à la France, caressé après la semi-déception des accords Blum-Byrnes de mai 1946, ne pouvait qu’être sévèrement menacé, malgré la promesse d’un soutien du gouvernement américain [43] . Et cela d’autant plus que la position de la France auprès de la BIRD n’apparaît pas particulièrement solide.

La fragilité de la position française s’observe d’abord en raison du mécontentement lié à ce qu’on estime, à Paris, être la sous-pondération des intérêts français à la BIRD et au FMI. La participation française représente en effet à peine plus du tiers de celle de la Grande-Bretagne [44]  : très vite, les représentants français à Washington, lors de la conférence de Savannah et en prévision de la réunion des gouverneurs de septembre 1946, tâchent de modifier ce point [45] . Il ne s’agit pas d’une pure question de prestige : en effet, le montant des quotas détermine le maximum des droits de tirage sur le FMI, qui ouvrent la possibilité d’un crédit à court terme en dollars renouvelable [46] .

Cette fragilité est renforcée par le poids et l’attitude des personnalités qui assurent la représentation française auprès des institutions de Bretton Woods. Pierre Mendès France a évidemment une surface personnelle importante, ainsi qu’Henri Bonnet, l’ambassadeur français à Washington ou Jean de Largentaye, auprès du FMI [47] . L’influence des trois Français qui jouent un rôle auprès de la BIRD à Washington dépend en revanche surtout des contacts noués sur place et de la qualité des relations qu’ils ont entre eux. Christian Valensi, attaché financier à l’ambassade de France et correspondant de la Direction des Finances extérieures (Finex) est à Washington depuis 1943. Léonard Rist, est l’« alternate » français à la BIRD puis le directeur des Études économiques de la Banque internationale et Guy de Carmoy lui succède [48] . Or, leurs relations ne semblent pas idylliques : dans ses Mémoires Christian Valensi ne cite pas une seule fois Guy de Carmoy [49] et expédie L. Rist en trois lignes cruelles [50] . Cette atmosphère de serre chaude [51] , a pu peser sur la capacité à saisir, traduire et transmettre une image fidèle de la position de la France à l’égard de la BIRD.

Il n’y a pire sourd que celui qui ne veut pas entendre…

Conséquence de ces faiblesses, il paraît manifeste que les négociateurs français, malgré de très nombreux indices convergents et une longue négociation, n’aient pu ou voulu admettre les limites de leur dossier et les contraintes de la BIRD. Le 11 mai 1946, Christian Valensi formule à partir des instructions du ministre des Finances la demande de prêt française à remettre au président de la BIRD [52] et la transmet officiellement dès le 1^er juin, juste après la conclusion des accords Blum-Byrnes : il n’était guère possible de faire plus maladroit. En effet, cette demande est transmise à Émilio Collado, moins connu des Français comme président temporaire de la BIRD que comme personnage clé des programmes d’aide américaine à l’Europe, représentant du NAC, et sans attendre que le président définitif de la Banque soit nommé. Le canal choisi pouvait donc froisser les administrateurs et les dirigeants soucieux de l’indépendance de la jeune Banque à l’égard du gouvernement américain. De plus, la France exposait son jeu avant même d’avoir obtenu aucune indication sur les modalités et les capacités d’opération de la BIRD, institution multilatérale à laquelle une quarantaine de pays pouvait d’ores et déjà trouver fondé de s’adresser [53] .

Aussi, dès la présidence Meyer installée, des signaux négatifs apparaissent, correspondant à deux critiques envers la politique prêtée à la BIRD et qu’incarne la demande française. En effet, la mention du soutien américain à la demande française auprès de la BIRD dans les accords Blum-Byrnes est jugée déplacée par les membres non-européens de la Banque, d’une part parce que cela augure mal de la mission de « développement » de la BIRD qui semblerait se concentrer sur la « reconstruction », et d’autre part parce qu’il paraît contraire à l’esprit multilatéral de Bretton Woods que la politique de la Banque soit fixée par son principal actionnaire. Ensuite, le prêt à la France semble destiné à servir de précédent [54] . Il soulève donc un très grand nombre de questions de fond comme de forme, que tous les pays intéressés souhaitent voir réglées sur ce dossier plutôt qu’à l’occasion de l’étude du leur [55] … La plus cruciale de ces questions concerne le caractère des concours de la BIRD : doivent-ils répondre à un programme général – on dirait aujourd’hui macroéconomique – comme le plan Monnet, ou bien concerner des projets bien précis, dûment décrits et chiffrés ? En somme, la BIRD doit-elle financer le dollar gap ou des projets ponctuels visant à le réduire ? Enfin, Émilio Collado avertit Léonard Rist que la demande de la France est démesurée face aux ressources de la BIRD : « Prêter à la France la moitié de cette somme avant la fin de l’année semble, à première vue, trop important à M. Collado, qui désirerait consacrer près de 75 millions à l’Amérique du Sud (Chili et Brésil) [56] . »

On peut donc constater que dès juin 1946, les traits principaux du futur traité sont fixés : la demande française est excessive ; son montant devra au moins dans un premier temps être divisé par deux ; elle devra être fondée sur un dossier indépendant de celui des accords Blum-Byrnes. Et cela, alors même que la direction de la Banque est encore assumée par le plus « politique » des trois dirigeants qui se succèdent de mai 1946 à février 1947 ! Ainsi, et comme l’avait noté Michel Margairaz à propos de la négociation Blum-Byrnes, malgré les avertissements, les Français persistent dans leurs illusions [57] .

C’est dans ces conditions que la négociation se poursuit, et s’adapte aux trois obstacles que nous avons vus devant la demande française : le glissement d’une diagonale politique vers une diagonale financière, la question de la priorité entre reconstruction et développement, l’importance de la demande française au regard des ressources de la BIRD. La séquence des quatre négociations n’a été abordée réellement que par Olivier Feiertag à partir des archives de Wilfrid Baumgartner [58] , alors président du Crédit national, l’établissement qui contracte directement avec la BIRD. On peut ainsi suivre, via les procès-verbaux assez elliptiques du Conseil d’administration du Crédit national la « mission dont il a été chargé aux États-Unis [59]  ».

Mais là n’est pas l’intérêt principal des archives du Crédit national, qui permettent d’approcher le prêt BIRD d’un autre point de vue que celui de la fourniture de ressources en dollars. On sait en effet que les ressources en dollars de la France étaient très largement entamées à la date de conclusion du prêt, le 9 mai 1947, ainsi qu’en témoigne le tableau ci-dessous, récapitulant le taux d’emploi des prêts antérieurs en devises au 1^er janvier 1947 :

Utilisation des crédits extérieurs ouverts à la France au 1^er janvier 1947 [60]

En effet, du point de vue du Crédit national, la période en cause correspond à la fois à la phase d’accélération de la mise en paiement des dommages de guerre ; aux tensions croissantes quant à la fourniture des ressources en francs nécessaires et enfin à la consolidation des mécanismes législatifs et réglementaires relatifs aux dommages de guerre, notamment par la loi du 29 octobre 1946. Or le Crédit national, un moment menacé par le projet de Caisse autonome de reconstruction, a repris la main sur l’ensemble du processus, avec l’appui de la Caisse des dépôts et du Trésor [61] . Ainsi, lors de la séance du Conseil d’administration de juin 1946 – donc au moment de la conclusion des accords Blum-Byrnes et du dépôt de la demande de prêt française auprès de la BIRD –, Wilfrid Baumgartner informe-t-il les administrateurs de l’épuisement des ressources en francs de l’établissement en vue du règlement des dommages de guerre [62] . La solution projetée, un emprunt obligataire public à 3 %, est mise en œuvre dès le mois de juillet, mais le placement en est lent et fastidieux, le niveau de 30 milliards de francs n’étant atteint qu’avec le concours de la Caisse des dépôts et consignations, loin des 40 milliards envisagés [63] .

Aussi, dès son retour de sa première mission à Washington, Wilfrid Baumgartner évoque-t-il l’intérêt direct de cet emprunt pour le Crédit national, à savoir « l’avantage de procurer en francs la contrepartie de 500 millions de dollars qui seraient affectés au financement des importations nécessitées par le rééquipement du Pays, et par conséquent de permettre d’ajourner pendant une certaine période toute émission d’emprunt sur le marché intérieur sous la signature de l’Établissement [64]  ». Au taux de change alors en vigueur, 500 millions de dollars représentent en effet environ 60 milliards de francs, suffisant à deux années environ de règlements de dommages de guerre. Ce montant de 500 millions de dollars demeure celui indiqué aux administrateurs lors du second round de négociations, en décembre 1946. C’est lors du troisième compte rendu de voyage de Wilfrid Baumgartner, en mars 1947, que les termes définitifs de la négociation apparaissent : « Bien que l’ambiance soit actuellement assez défavorable aux investissements à l’étranger, on peut espérer que la Banque Internationale pourra consentir sur la trésorerie dont elle dispose un premier prêt, dont le montant atteindrait environ la moitié de la somme demandée par la France [65] . »

Les illusions, à cette date, sont donc envolées et les lignes générales du prêt fixées. En fait, dès le mois de janvier 1947, il était acquis que le prêt serait réalisé, au mieux, sous forme de deux tranches de 250 millions de dollars [66] . Le rapport officiel sur la demande française est présenté au Conseil d’administration de la BIRD le 27 février 1947. Ce rapport, jugé bienveillant par Guy de Carmoy, car il valide la demande française, de caractère « général » au regard des statuts de la BIRD, montre en particulier que « l’aide extérieure est une condition essentielle du redressement de la France », mais indique que tout le crédit demandé ne sera pas accordé et soulève enfin la question des « risques politiques en cours » en France [67] .

L’installation définitive de John McCloy repousse la conclusion définitive du prêt, mais éclaircit la notion de « risque politique » : elle n’est pas liée à l’orientation idéologique gouvernementale mais découle de deux inquiétudes clairement exprimées par John McCloy d’abord, E. Black ensuite, à savoir l’équilibre budgétaire hors dépenses d’investissement, d’une part, l’engagement clair de poursuivre le payement des arrérages sur les dettes extérieures, d’autre part [68] . E. Black en particulier se fait à cet égard l’écho, auprès de G. de Carmoy, de la rumeur selon laquelle « la France demanderait le 1^er avril prochain, conformément aux accords financiers du printemps dernier, à suspendre le paiement des intérêts sur le crédit de 720,000,000 dollars consenti au titre de la loi prêt bail et des surplus [69]  », rumeur aussitôt démentie par Christian Valensi.

Au final, le 12 avril 1947, les clauses essentielles du contrat d’emprunt sont présentées aux négociateurs français emmenés pour la quatrième fois par Wilfrid Baumgartner : un prêt de  250 millions de dollars, sur 30 ans, avec 5 ans de différé d’amortissement, et au taux nominal de 4 ¼ %, sans engagement « pour la seconde tranche [70]  ». À cette date, ce n’est donc pas la BIRD, mais les négociateurs français qui refusent ce prêt en l’état, en raison des autres conditions attachées au contrat : l’éviction des ministres communistes le 4 mai ne joue donc aucun rôle, en tout cas du côté de la BIRD. Le contrat final, signé le 9 mai, est sommairement présenté lors de la séance du Conseil d’administration du Crédit national du 14 mai, avant adoption lors d’une séance spéciale le 19 mai.

Conclusions

Devant ce résultat, on peut d’une part se demander pourquoi il a fallu si longtemps et ensuite quelles sont les raisons de la relative déception française, alors même que par son montant et au regard des ressources de la BIRD, ce prêt est clairement « politique » : aucune autre raison ne pourrait expliquer qu’une banque immobilise ainsi un tiers de ses ressources. Comme on l’a vu, la première raison du délai tient aux problèmes propres à la BIRD elle-même : sa mise en place difficile, le conflit qu’elle entraîne entre les diagonales « politique » et « financière » du pouvoir fédéral de Washington, la nécessité de s’entourer de toutes les précautions afin de démarrer sur des bases saines. Une seconde raison tient aux difficultés à accepter le schéma esquissé dès 1946, car les Français sont très conscients de la fragilité d’un plan de modernisation et d’équipement dont un aspect crucial – le financement en devises – n’est pas assuré. La troisième raison découle directement du fait qu’il ne s’agit pas de n’importe quelle devise, mais du dollar. En fait, les clauses qui ont été les plus âprement discutées portent moins sur les conditions « bancaires » du crédit que sur les clauses de souveraineté qu’il comporte.

En effet, on pourrait croire [71] que l’intervention du Crédit national comme intermédiaire entre l’État et la BIRD suffirait à mettre à l’abri la souveraineté de la France. Il n’en fut rien. Quatre séries de clauses eurent à cet égard un poids considérable, et ce sont d’ailleurs ces clauses que l’on retrouve évoquées dans les débats parlementaires : « negative pledge », contrôle de l’emploi des fonds, garantie de change et devoir d’information exigé de l’emprunteur. Il n’est pas possible d’en expliquer les détails dans le cadre restreint d’un article, mais elles témoignent moins d’une méfiance spécifique envers la France ou de la part de la BIRD que du renversement de l’image que le pays a de lui-même, de créancier à débiteur. Comme le dit Jacques Duclos : « Cela coûte cher d’être pauvre [72]  », et Pierre Schneiter de poursuivre : « M. Duclos se montrait bien l’héritier des vieilles traditions bourgeoises de ce pays quand il s’étonnait, tout à l’heure, que la France, autrefois si riche, soit amenée à emprunter [73] . »

Au fond, c’est là le cœur du problème posé par le dollar gap : il manifeste l’appauvrissement d’un pays dont la monnaie n’est plus un moyen adéquat de paiement de ses approvisionnements vitaux à l’étranger. La cherté supposée du taux d’intérêt imposé à la France est en effet très relative : au même moment, le Crédit foncier et le Crédit national, utilisant pourtant des francs créés en grande quantité via le financement monétaire de l’économie, prêtent à 5 ½ % [74] . Si ce taux apparaît aussi élevé, c’est qu’il s’applique moins à des importations de machines susceptibles d’un amortissement à moyen ou long terme qu’à des importations de matières premières : 175 millions de dollars environ sur les 250, laissant 400 millions de dollars d’importations du plan Monnet non financées [75] . Autant dire que non seulement le prêt BIRD ne règle rien, ni pour le plan, ni pour l’approvisionnement en pain ou en charbon, ni pour la reconstruction industrielle, mais qu’il manifeste une perte de souveraineté face à la contrainte extérieure qui ne dépend ni des Américains, ni des Soviétiques, mais de la faiblesse française : le dollar gap est d’abord le gouffre du franc, creusé par la guerre et la défaite.

Pour citer cet article : Patrice Baubeau, « La BIRD, la France et le dollar gap, 1946-1947 », Histoire@Politique. Politique, culture, société, n° 19, janvier-avril 2013 [en ligne, www.histoire-politique.fr]