Histoire@Politique : Politique, culture et société

Le dossier

Le temps, histoire contemporaine d'un enjeu politique et scientifique

Coordination : Sibylle Duhautois et Charles-Antoine Wanecq

« L’urgence sociale » : entre souci de la mort physique et de la « mort sociale » (années 1940 – années 2010)

Axelle Brodiez-Dolino
Résumé :

Quelles sont, depuis 1945, les temporalités de l’urgence sociale ? Quels sont les impacts de la conjoncture économique, du marché du logement, de la « politique du thermomètre », de l’évolution sociologique (...)

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« Mes amis, au secours ! Une femme vient de mourir gelée, cette nuit à 3 heures […]. Devant l’horreur, les cités d’urgence, ce n’est même plus assez urgent. » Le 1er février 1954, l’appel de l’abbé Pierre catalyse en France le développement de centres d’hébergement et d’une empathie hivernale aujourd’hui banalisée. En une parfaite rhétorique humanitaire, l’incipit, comme le reste du texte, n’insiste que sur l’urgence de la mise à l’abri pour préserver des vies.

Cette conception est en partie celle des asiles de nuit qui se développent à partir des années 1870[1], d’origine privée et/puis municipale[2], et sont progressivement devenus depuis les années 1980 des « centres d’hébergement d’urgence » : il s’agit avant tout, comme le demande l’abbé Pierre dans son appel, d’un « dépannage ». Reposant sur un temps d’accueil très court, hérité de la règle médiévale des « trois nuits » parfois transformé en une semaine, ils remettent à la rue des publics vulnérables dont la situation n’a souvent, en un temps si bref, en rien été réglée. Contrairement aux ambulances médicales et aux Samu (service d’aide médicale urgente), qui visent à prodiguer des « secours », traiter des « détresses » et sauver des vies dans « l’urgence » – termes clairement sécants aux champs des urgences médicale et sociale –, mais en procurant des soins in fine curatifs[3], l’hébergement d’urgence n’est sur le principe qu’un pis-aller. D’où les critiques durablement faites aux dispositifs qui remettent à la rue quasiment chaque matin des hébergés qui devront passer leur journée à rappeler le « 115 » pour retrouver, au même endroit ou ailleurs, une nouvelle place le soir.

Car ce qu’on appelle depuis les années 1990 le secteur de « l’urgence sociale » possède une autre différence de taille avec l’urgence médicale : le sans-abri est en fait bien plus menacé de « mort sociale » (perte d’identité sociale, corporelle et psychique) que de mort physique[4]. Le plus souvent, « l’urgence sociale » n’est pas une urgence vitale mais opère sur des temporalités bien plus lentes, celles du délitement à petit feu – délitement du corps, de l’esprit, mais aussi déliaison et, selon le terme forgé par Robert Castel, « désaffiliation ». D’où une dilatation et une géométrie très variable des conceptions de « l’urgence », qui clivent potentiellement le champ associatif et laissent d’autant plus de latitude dans la décision politique que, contrairement à la victime d’accident dont la sociologie est proche de la population moyenne, la personne sans domicile compte souvent pour peu dans l’électorat politique. D’où aussi une lente et longue histoire d’invention, presque toujours associative, de solutions visant à ce que l’urgence sociale ne soit plus un flux circulaire mais le début d’un parcours sinon de réinsertion, du moins de restauration.

Les « mendiants et vagabonds » médiévaux puis modernes, pourchassés à partir du XIVe siècle[5] et passibles des pires peines (pilori, essorillement, fer rouge, galères, pendaison…), inscrits comme délictueux dans le Code pénal de 1810, sont désormais bien connus[6]. Le long XIXe siècle qui court jusqu’à la Grande Guerre commence lui aussi à être couvert[7], avec un apogée de la répression dans les années 1880-1890 et, parallèlement, le développement d’un mouvement de compassion et de compréhension – associative, médicale mais aussi judiciaire. Les années 1914 à 1980 restent en revanche un parent pauvre, pour ne pas dire un néant historiographique. Les sources sont pourtant légion, dormant notamment dans les archives publiques judiciaires et sociales, les archives privées des asiles de nuit et autres associations d’aide aux plus démunis. En aval, inversement, les travaux de statistique, de sociologie et d’anthropologie se sont multipliés depuis la fin des années 1990[8], au point qu’une recension de la littérature très contemporaine occupe un ouvrage entier[9].

Le choix de ne faire commencer l’analyse qu’en 1945 puise à plusieurs causes. Le caractère très spécifique et l’absence de connaissances sur les Première et Seconde Guerres mondiales d’une part, champs historiographiques en soi. Le fait aussi que nombre d’associations d’aide aux personnes sans domicile, nationales comme locales, soient créées après 1945 (et surtout après 1954), en particulier celles que nous avons étudiées. L’apparition de nouvelles problématiques enfin : crise du logement, reprise et intensification des migrations, essor exponentiel du travail social. Ce qui ne doit pas conduire à éluder nombre de continuités avec la période ouverte dès les années 1870-1880 : perduration des asiles municipaux et de certaines œuvres privées, comme l’Armée du Salut ; contexte très faiblement réglementé jusqu’en 1974-1975 ; existence dès les années 1880 de tentatives plus curatives de « placement » professionnel et de mise au travail. Le choix de poursuivre autant que possible jusqu’à nos jours, inscrit dans le développement de « l’histoire immédiate », est en aval de celui du dialogue avec les sociologues et les politistes, et surtout d’une fonction sociale de l’histoire visant à mieux comprendre le présent.

Comment et pourquoi ces politiques d’urgence sociale ont-elles évolué ? Quels sont les impacts du marché du logement, de la conjoncture économique, du rapport entre offre et demande d’hébergement ? De l’édiction ou non d’un principe politique d’inconditionnalité et de normes administratives ? De l’évolution sociologique des publics concernés ? De l’inventivité associative ? De l’accent mis ou non sur la réinsertion des personnes ? Cette période nous semble voir la succession de quatre temps relativement distincts, scandés par les reconfigurations croisées de tous ces facteurs sous-tendant l’urgence sociale. Y a-t-il toutefois des linéarités dans ces tâtonnements et ces phases générant chacun leurs propres apories, au point qu’il a semblé régulièrement nécessaire d’en changer ?

1945–fin des années 1950 : mettre à l’abri en urgence

Si après-guerre « le vagabondage n’est plus perçu comme un fléau, plutôt comme une échappatoire aux contraintes de la modernité[10] », la figure paroxystique du « clochard » subsume bien mal le sans-abrisme[11] d’alors. Elle n’est en effet que la face émergée d’un iceberg comprenant une diversité de métropolitains d’une part – sortants d’institutions (hôpital, prison), personnes en situation de fragilité psychique ou mentale, malades, infirmes, anciens légionnaires, mais aussi familles entières victimes de la crise du logement – et de migrants d’autre part, principalement travailleurs nord-africains, confrontés eux aussi à la crise du logement mais également au manque crucial d’hébergements les acceptant[12].

Or il n’existe encore en France aucune politique publique nationale d’hébergement, laquelle est déléguée au bon vouloir des municipalités et aux initiatives associatives. En résultent des asiles de nuit, municipaux comme privés, tout à la fois vétustes, inadaptés et peu nombreux – d’où une offre d’hébergement très inférieure à la demande. Vétustes : la plupart de ces asiles de nuit datent de la fin XIXe siècle et n’ont, ainsi à Lyon, fait l’objet d’aucune réelle rénovation. Inadaptés : la traditionnelle règle des « trois nuits », en vigueur depuis les premiers asiles de nuit et héritée de l’accueil hospitalier médiéval, limite dans la plupart des règlements le séjour à ces minces nuitées consécutives ensuite espacées d’un à trois mois ; soit un accueil en urgence mais fondé sur le double principe, avoué, de rotation et, moins avouable mais tout aussi prégnant, de « non-incrustation » des publics. On ajoutera qu’avant 1974, l’hébergement familial n’existe pas, contraignant à la dislocation des père, mère et enfants – les plus chanceux ne voyant qu’une séparation entre père d’un côté, mère et enfants de l’autre ; les autres, entre père en foyer pour hommes, mères en foyers pour femmes et enfants remis à l’Assistance publique[13]. Insuffisants enfin : la crise du logement qui devient dramatique, les débuts du « baby-boom », la reprise de l’immigration de travail sans constitution d’une offre d’hébergement adaptée engendrent un abîme entre l’offre et la demande, et rendent donc le problème particulièrement aigu.

D’où, dans les asiles de nuit, une saturation qui conduit ou bien à respecter le nombre de places disponibles, ou bien à entasser autant que possible, en une mise à l’abri qu’on dirait aujourd’hui « humanitaire » ; mais dans les deux cas, à parfois refuser des requérants :

« Tout de suite notre maison fut pleine de pauvres hères. Quand, en plus de ceux qui occupaient les lits, il y eut plus de cent hommes entassés à côté des lits, dessus et dessous les tables, sur les bancs, dans les couloirs, partout, il fallut se résigner à laisser des malheureux dehors par moins dix degrés[14]. »

Comme en témoignent cette citation référant à 1951 et, en 1954, l’appel de l’abbé Pierre, c’est tout particulièrement pendant l’hiver que l’urgence taraude les acteurs de terrains, principalement organisés en œuvres chrétiennes (catholiques, mais aussi protestantes) encore peu professionnalisées. Car de même qu’il importe d’agir en urgence pour sauver un blessé de la route, de même la vie d’un individu à la rue peut-elle être très rapidement menacée, en particulier en cas de température extrême. Ainsi à Lyon, en février 1951, le décès par hypothermie de trois Algériens :

« Ils avaient marché toute la nuit, passé devant des centaines de portes. Pas une ne s’était ouverte. Alors, vers deux ou trois heures du matin, exténués, ils s’étaient allongés dans la charpente métallique [du] pont [Gallieni] où le froid les avait changés en glace[15]. »

L’absence de politique publique et de réglementations nationales a toutefois un avantage : l’entière liberté laissée aux œuvres privées. « Entasser » des hommes « à côté des lits, dessus et dessous les tables, sur les bancs, dans les couloirs, partout » deviendra en effet impossible quelques décennies plus tard, une fois les centres conventionnés et subventionnés. La souplesse se lit aussi dans le rapport à la règle des trois nuits (parfois sept, chiffre tout aussi biblique) : si celle-ci semble avoir été respectée dans les asiles municipaux, les œuvres privées se sont autorisées bien davantage de latitude. Ainsi au Foyer Notre-Dame des Sans-Abri à Lyon[16], qui d’une part fonctionne dès ses débuts sur la temporalité d’accueil beaucoup plus longue d’un mois, et admet d’autre part sans difficulté des aménagements – le séjour est « prolongé facilement si aucune faute n’est commise contre le règlement[17] ».

Parallèlement enfin, en cette période de reprise économique où le travail redevient accessible à quasi tous, l’objectif est de fournir temporairement un lit de survie, et non de prendre le temps de « réadapter », selon la terminologie d’alors, socialement et/ou professionnellement. L’urgence n’est pas corrélative de réinsertion.

Fin des années 1950 – milieu des années 1970 : l’heure de la « réadaptation sociale »

L’approche s’inverse dans les années 1960-1970. La crise du logement, les hébergements insalubres et les bidonvilles sont peu à peu résorbés par des politiques de construction massive de logement tant privé que social, de cités de transit pour les familles les plus en difficulté et/ou d’origine étrangère, de foyers Sonacotra pour migrants dits « isolés »[18]. La pauvreté devient moins visible, perçue comme vouée à se dissoudre dans la prospérité économique et l’extension de la protection sociale, assurantielle et assistantielle[19]. En 1953-1954 est instaurée l’aide sociale à l’hébergement[20], mesure publique qui reporte certes sur le secteur privé le soin de sa concrétisation mais instaure davantage de financements. À l’inverse de la période précédente, les besoins sont en baisse tandis qu’augmentent les moyens et compétences pour y faire face. À tous égards, le secteur de l’urgence sociale conduit donc lui aussi à nuancer la chronologie classique des « Trente Glorieuses » (1945-1973) de Jean Fourastié et à plutôt inclure, à l’instar de Rémy Pawin[21] ou Herrick Chapman[22], les dix, voire quinze années qui suivent la Libération dans une période de reconstruction et de pauvreté encore aiguë[23].

Dès lors, les publics requérants, ceux qui ne parviennent pas à raccrocher le « train » du quasi-plein-emploi, de la protection sociale et de la résorption de la crise du logement, deviennent bien moins nombreux que durant la période précédente, mais témoignent d’une vulnérabilité plus forte et polymorphe. Or la période est aussi celle d’une croissance exponentielle du travail social, en particulier dans son volet matriciel de « service social » peu à peu structuré et professionnalisé depuis l’entre-deux-guerres[24]. La croissance des moyens en travail social, conjuguée à la baisse numérique des besoins, permet donc le développement d’une approche non plus quantitative et rotative de flux, mais plus qualitative et personnalisée.

D’où un ralentissement du tempo de l’urgence sociale. Au Foyer Notre-Dame des Sans-Abri à Lyon, la tension sur l’hébergement, qui caractérisait la période précédente, disparaît : la fréquentation – de 84 à 104 hommes en moyenne par nuit selon les années – devient très inférieure aux 210 places disponibles. Le séjour moyen, de douze à vingt nuits, est lui aussi bien en-deçà des un, voire deux mois possibles. De fait, en période d’abondance du travail et de logement à nouveau accessible, les hébergés restent peu : pour les années 1971 à 1974, où les chiffres sont disponibles, un quart ne dorment qu’une nuit, un tiers entre deux et dix jours, moins de 10 % plus de deux mois.

Il devient dès lors possible de prendre le temps et d’entamer, avec ceux qui le nécessitent et se stabilisent, un véritable travail social. Les communautés Emmaüs[25] comme les centres d’hébergement développent le recours à des médecins (généralistes et psychiatres), des infirmières, des travailleurs sociaux ; expérimentent des sevrages alcooliques ; nouent des coopérations avec des hôpitaux (pour le traitement des malades et handicapés) et des services de placement (en particulier pour les sortants de prison et d’institutions psychiatriques). Il s’agit notamment de « retenir sur la pente ceux qui sont en train de devenir clochards[26] », et dont on se souciait peu durant la période précédente. L’action se spécifie aussi selon les publics, avec le développement de foyers pour migrants, pour femmes, pour familles ou pour personnes en fragilité psychique. Dans la plupart des foyers sont mises en place, outre l’accompagnement social, des actions d’alphabétisation (ou d’apprentissage du français) et de loisirs.

Ce développement de l’action associative, qu’agrègera notamment, à partir de 1956, la Fédération des centres d’hébergement pour libérés (de prison) devenue en 1977 la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS)[27], contraste avec la frilosité des pouvoirs publics locaux : à Lyon, le maire Louis Pradel considère que « le bureau d’aide sociale a d’autres vocations plus impératives que l’aide aux clochards[28] » ; bureau d’aide sociale qui craint quant à lui « que la ville accueille tous les vagabonds de France si la municipalité construit un établissement spécialement destiné à les héberger[29] ». Les pouvoirs publics parisiens n’étaient, à la même époque, pas en reste[30].

Peu à peu (mais encore lentement) professionnalisé, le secteur de l’hébergement évolue donc. Dans un contexte peu tendu, où l’offre de places devient supérieure à la demande, les mises à l’abri en urgence sont plus facilement opérées, tandis que s’élaborent des réponses tendant au « sur-mesure » – avec une double fonction de sas pour la majorité en contexte de faible chômage, et de cocon durable pour les plus vulnérabilisés.

Années 1980 – milieu des années 2000 : le retour de « l’urgence-frénésie »

Le retournement de contexte économique à partir des années 1970 est lourd de conséquences sociales. Les « nouveaux pauvres » médiatisés à partir de 1983-1984, touchés par le développement du chômage mais aussi, à partir du milieu des années 1980, de la précarisation de l’emploi, en sont emblématiques. De même que la création d’associations comme les Banques alimentaires (1984) ou les Restaurants du cœur (1985), la vigueur retrouvée de plus anciennes (Secours populaire, Secours catholique, Emmaüs…), ou l’exhumation médiatique d’un abbé Pierre entre-temps tombé dans l’oubli. Du côté des politiques publiques, la création à partir de 1983-1984 de plans gouvernementaux de lutte contre la pauvreté-précarité permet la croissance des associations financées, en particulier celles répondant aux urgences sociales – et donc aussi, en retour, leur visibilité.

La médiatisation de cette « nouvelle question sociale[31] » opère également sur les segments les plus paroxystiquement paupérisés, avec dès le début des années 1980 une re-visibilisation journalistique des morts de froid dans les rues[32] et, plus largement, de ceux que l’on appelle désormais, de leur vieil acronyme administratif, des « SDF » (sans domicile fixe). On parle de « raz-de-marée de la misère » (Secours populaire) et de « flot des sans-abri » (FNDSA). De fait, on entasse certains soirs à Lyon plus de 250 passagers, jusque sur des lits pliants et des matelas disposés à la hâte dans les couloirs. La fermeture estivale devient préoccupante : au 15 juin 1984, le FNDSA compte encore 150 hébergés, à rebours du traditionnel rythme saisonnier du clochard. Tandis que les accueillis restent de plus en plus longtemps, faute de solution de sortie : le séjour moyen passe de 17 nuitées en 1981 à 31 en 1990. Dans les communautés Emmaüs, les compagnons ne partent plus faire les vendanges, de crainte de ne plus retrouver leur place au retour.

La période scelle donc, à l’instar des années 1950, le retour du quantitatif et de l’urgence, voire d’une « urgence-frénésie[33] » désormais fondée sur le principe de réactivité[34]. Elle est portée, dans le champ de l’urgence sociale, par de nouveaux « entrepreneurs de cause ». Parmi eux, les médecins jouent un rôle décisif en visibilisant l’urgence médicale au sein de l’urgence sociale : outre l’impact sociétal et politique des écrits des « médecins de Nanterre[35] », qui pathologisent la vie à la rue et radicalisent les descriptions médicales de la désocialisation, les premières maraudes socio-sanitaires sont (ré-)expérimentées à Paris par la Croix-Rouge et Emmaüs en 1985-1986[36], l’association REMEDE (Relais médical aux délaissés) est créée en 1985, Médecins du monde ouvre en 1986 en France son premier centre de soins pour personnes en grande exclusion puis Médecins sans frontières l’année suivante[37].

À Paris comme à Lyon, les « tournées de nuit » s’intensifient pour prévenir les urgences vitales : autour des gares, dans les logements de fortune, sous les ponts, dans les chantiers. Pouvoirs publics et associations coopèrent pour multiplier les « centres d’hébergement d’urgence » (CHU) hivernaux, pour certains dans des lieux temporairement reconvertis : ainsi à Paris, les CHU d’Emmaüs dans des annexes des hôpitaux Sainte-Anne et Claude-Bernard, puis également de la Salpetrière ; dans des locaux mis à disposition par la SNCF Quai de la Gare ; en 1993, jusque dans un immeuble du ministère des Finances boulevard Pereire et un autre rue Pigalle prêté par le groupe Axa[38]. À Lyon, le FNDSA rouvre, comme dans les années 1950, des annexes hivernales, prêtées cette fois non par des paroisses mais des mairies d’arrondissement. Signe de la (re)montée de l’ethos d’urgence mais aussi de l’inconditionnalité de l’accueil, les hommes ivres, auparavant refusés, sont désormais acceptés – mais conduits dans un dortoir spécifique. Alors que vient d’être instauré en 1985 le numéro téléphonique « 15 » attribué au samu[39], les associations parisiennes d’urgence sociale s’attachent elles aussi à coordonner et rationaliser leurs initiatives, accroître leur réactivité et leur efficacité : elles créent à l’hiver 1986-1987 le collectif « Solidarité-Paris », qui pose l’embryon du « 115 » en permettant de connaître à tout moment le nombre et le lieu des places disponibles[40].

À partir de la fin des années 1980, les critiques s’intensifient contre ce « bricolage[41] » consistant à ne gérer le sans-abrisme que quatre à cinq mois par an ; d’où des plaidoyers croissants pour des hébergements plus durables et mieux accompagnés[42]. Mais les velléités de réinsertion sont contrariées par deux importants éléments de contexte. D’une part, la poursuite d’une situation économique dégradée et des politiques de déshospitalisation psychiatrique[43], ainsi que l’augmentation du nombre de migrants en centres d’hébergement à la suite de la saturation des centres d’accueil pour demandeurs d’asile, engendrent un accroissement quasi continu des besoins et ne font qu’aggraver les tensions sur le parc d’hébergement. D’autre part, la dépénalisation en 1992-1994 du vagabondage et de la mendicité[44] qui, pour être sur le coup passé relativement inaperçue, n’en a pas moins de radicales conséquences.

D’abord, il n’est désormais plus possible de conduire un sans-abri de force au dépôt. D’où le développement des « maraudes » associatives reposant sur le libre-consentement de la personne ; empathiques, elles apportent des secours de survie tout en espérant ouvrir à des parcours de sortie de rue. Dès lors aussi, la stratégie d’occupation de l’espace public par les sans-abri, qui de délinquants deviennent victimes, change radicalement : s’il importait avant de se cacher pour ne pas être « ramassé », il devient au contraire stratégique d’être visible pour obtenir l’assistance[45]. D’où, dans une période aux besoins déjà massifs, un accroissement supplémentaire des demandes, auparavant pour partie cachées.

C’est dans ce contexte que, fort de son expérience à Médecins sans frontières et au Samu médical, le docteur Xavier Emmanuelli lance le 22 novembre 1993 le Samu social de Paris, fondé sur le double principe d’immédiateté et d’inconditionnalité, rapidement emblématique de « l’urgence-frénésie ». Devenu en 1995 secrétaire d’État à l’Action humanitaire d’urgence, il fait adjoindre aux maraudes une plateforme téléphonique (qui devient en septembre 1997 l’actuel « 115 ») et généralise son modèle à l’ensemble du territoire. Samu sociaux, maraudes et principe d’inconditionnalité sont institutionnalisés par la loi de 1998 de lutte contre les exclusions, tandis que se développent les dispositifs de « plans froid[46] » et que s’ouvrent partout en France, à l’initiative des associations, des « accueils de jour » pour compléter les hébergements nocturnes, proposer des services (administratifs et de domiciliation, lavage des vêtements et hygiène…), voire tenter d’entamer un parcours de « réinsertion ».

Mais cette nouvelle temporalité de l’urgence et du flux se trouve rapidement confrontée à d’importantes apories. D’une part, la vétusté de nombreux lieux et la promiscuité qui y règne les rendent quasi inhumains, donc peu fréquentés par ceux qui n’ont pas atteint un important stade de désocialisation. Ainsi dans un centre de la Vienne,

« jusqu’au milieu des années 1980, les hommes prennent place dans un dortoir de dix-neuf lits au-dessus du réfectoire, dans des conditions de promiscuité évidentes. Des garçons, tout juste majeurs et en rupture familiale, côtoient des cinquantenaires dans la marginalité depuis longtemps. Dans un autre foyer en région parisienne, les paillasses sont suspendues au plafond par des chaînes. Au petit matin, un système décroche les récalcitrants au lever qui atterrissent sans ménagement[47] ».

Les descriptions à Paris des centres Nicolas-Flammel ou, pire encore, de l’ancien dépôt de mendicité de Nanterre, sont tout simplement révulsantes[48].

Autre aporie majeure, le retour des centres d’hébergement d’urgence, soumis à une forte tension, à la « règle des trois nuits » (en pratique et selon les centres, une autorisation pour une, trois ou sept nuits) et donc au fort turn over : si cette temporalité très courte permet d’accueillir davantage de personnes, elle étouffe dans l’œuf tout parcours de « (ré)insertion » pourtant prôné par les politiques publiques depuis la fin des années 1980.

Depuis 2007 : la « stabilisation » et ses apories

Cette « urgence-frénésie », qu’Édouard Gardella a également qualifiée de « chronopolitique ponctualiste », incarnée à Paris par le Samu social ou à Lyon par le FNDSA, vise fondamentalement la réactivité et l’inconditionnalité. Mais en l’absence de places suffisantes en hébergement, elle induit un fort turn over et une « désynchronisation entre la durée de séjour en urgence », extrêmement courte, « et la durée d’évolution des situations individuelles[49] », inversement lente ; d’où un épuisement des sans-abri comme des travailleurs sociaux. Elle est pour partie mise à bas dans les années 2007-2009 par un nouveau tournant, celui des politiques dites de « stabilisation ».

À la suite des mobilisations de 2006-2007, en particulier incarnées par Médecins du Monde puis les Enfants de Don Quichotte, sont en effet votés en janvier 2007 le Plan d’action renforcé pour les personnes sans-abri qui, abolissant l’hébergement à durée limitée en vigueur depuis la création des premiers asiles de nuit, transforme les places d’hébergement d’urgence en places de stabilisation et de réinsertion ; puis en mars 2007 la loi sur le droit au logement opposable, qui inscrit dans le droit le « principe de continuité » avec la possibilité pour une personne sans-abri de rester en hébergement d’urgence tant que des solutions adaptées et durables ne lui seront pas proposées ; enfin, en mars 2009, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (dite loi MOLLE ou loi Boutin), qui place au cœur des nouvelles politiques le « housing first » ou « logement d’abord » – c’est-à-dire une priorité donnée non plus tant à l’accroissement du nombre de places d’hébergement qu’à l’accès au logement durable. La conjonction de ces trois dispositifs scelle le passage à ce qu’Édouard Gardella a qualifié de « chronopolitique stabilisatrice », « orientée par le souci du repos et de la projection vers l’avenir » et le « bien-être personnel des hébergés[50] ».

Ce changement de paradigme, sur le fond salutaire, opère toutefois au prix d’une nouvelle aporie : la demande continuant d’être extrêmement forte, dans un contexte très tendu aux plans tant économique (chômage, précarisation de l’emploi, nouvelle crise du logement) que migratoire et hospitalier (poursuite de la politique de déshospitalisation psychiatrique, qui remet à la rue des publics de plus en plus fragilisés, voire dangereux), l’embouteillage se trouve désormais reporté, faute de solutions de sorties, à l’entrée du dispositif. Décrocher une place au 115 relève toujours plus de l’exploit, tandis que les écoutants « se disent "fatigués" et "las" de ne pas avoir de réponses à offrir[51] ». C’est donc l’inconditionnalité de l’accueil, qui était placée au cœur des politiques d’urgence sociale, qui se trouve désormais malmenée.

S’ajoute en 2010 la création des Services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), qui imposent aux structures d’hébergement de mettre leurs places dans une forme de « pot commun » plus rationnel, mais au prix d’une dépossession historique de leur gestion du parcours des hébergés. Tandis que la concomitance de la mise en œuvre du droit au logement opposable conduit à orienter prioritairement ces candidats vers l’hébergement d’urgence, faute d’autres solutions. En outre, « la réforme de 2007 tend à privilégier celui qui est soutenu ou qui connaît les arcanes juridiques, plutôt que celui qui erre dans la rue et qui attend depuis (trop) longtemps qu’une place se libère[52] ». D’où une double, voire triple réduction des places pour les plus vulnérabilisés. Enfin, chaque fin annuelle des Plans-froid conduit par définition à fermer un nombre important de lits, alors même que les politiques publiques prônent la stabilisation : « la mise à l’abri pour des raisons humanitaires se trouve ainsi en parfaite contradiction avec ce principe de continuité[53] ».

Certaines associations stigmatisent aussi le fait que la stabilisation, positive en ce qu’elle ne remet pas tous les matins à la rue des personnes qu’il faudra chercher tous les soirs à reloger, provoque chez certains hébergés, qui savent pouvoir rester quasi indéfiniment, une démotivation à entamer un parcours d’insertion[54]. Le FNDSA avait à cet égard formalisé dès la fin des années 1990 le double écueil entre lequel naviguent les associations : « se contenter de satisfaire des besoins primaires en distribuant soupe, savon et couverture » (transparente allusion à la devise « soupe, savon, salut » de l’Armée du Salut) et remettre à la rue ; ou inversement, « créer un cocon d’où l’on ne songe plus à repartir[55] ». Le problème devient d’autant plus patent que la politique de stabilisation se conjugue avec celle dite d’« humanisation des centres », consistant à rénover les locaux et détruire les dortoirs (à Emmaüs, les derniers disparaissent en septembre 2009) au profit de chambres à un ou deux lits. Dit autrement, ceux qu’on qualifie depuis des décennies au FNDSA de « passagers » ne sont plus « de passage » mais « en sédentarisation[56] » – voire en « shelterization[57] », pour reprendre le terme forgé par la littérature américaine.

Pour fondamentalement nécessaire et positive qu’elle soit, la « stabilisation », qui ralentit et humanise le tempo de l’urgence sociale, recèle donc elle aussi ses apories. En pratique, un système « à deux vitesses » est d’ailleurs resté en vigueur : des centres de stabilisation d’un côté, dans la continuité historique des « centres d’hébergement et de réinsertion sociale » mais fondés sur la continuité du parcours et la non-remise à la rue ; la perduration de « centres d’hébergement d’urgence » de l’autre, dans la continuité des anciens asiles de nuit, reposant toujours principalement sur la réactivité, l’inconditionnalité et le turn over.

Les temps et les tempos de l’urgence sociale se succèdent donc mais ne se ressemblent pas. Ils résultent, on l’a vu, d’une conjonction de facteurs relevant tout à la fois des disponibilités du secteur de l’hébergement, du marché du logement et de la conjoncture économique ; des arbitrages des politiques publiques entre inconditionnalité et réactivité versus sélectivité et stabilisation, priorité donnée aux flux rotatifs versus aux parcours de réinsertion ; mais aussi, très pragmatiquement, de la « politique du thermomètre ». À chaque phase toutefois, le monde associatif apparaît déterminant : pour imposer l’urgence de la mise à l’abri dans les années 1950 ; pour ralentir le tempo dans les années 1960-1970 ; pour relancer un rythme « d’urgence-frénésie » dans les années 1980-90 ; pour recentrer le débat non plus tant sur la mort physique que sur la « mort sociale » dans les années 2000-2010, en un temps où les notions d’« exclusion » et de « désaffiliation » se sont imposées dans l’espace médiatique et politique.

L’histoire montre toutefois que dès qu’il y a tension sur l’hébergement, il y a aporie : ou bien maximiser le nombre d’entrants, mais dès lors aussi de sortants, en un tempo frénétique qui ne résout rien des situations mais fait vivre les principes de mise à l’abri, de réactivité et d’inconditionnalité ; ou bien s’adapter au rythme lent de la sortie de rue curative, mais au prix d’un considérable embouteillage qui condamne à la « mort sociale », voire physique, ceux qui restent bloqués à l’entrée du dispositif. Ce clivage polarise, on l’a vu, les associations, mais renvoie aussi, comme dans l’histoire des politiques d’urgence médicale, aux « décalages entre plusieurs temporalités, le temps biologique, le temps des sociétés et celui des institutions[58] ».

Il en va d’une question profondément politique et éthique, qui rejoint celles de l’urgence médicale : une vie n’a pas de prix, mais des politiques de traitement des urgences ont un coût. Où faire passer les limites ? Or contrairement aux politiques d’urgence médicale, où il importe de proposer une offre supérieure à la demande pour que toute vie puisse être sauvée, dans le cas de l’urgence sociale au contraire, c’est le sous-dimensionnement du dispositif qui prévaut, par crainte de « l’appel d’air » d’autant plus forte que la question croise des enjeux politiquement très sensibles, comme les politiques migratoires[59]. Derrière ces questions de temporalité et d’accueil se tapissent bel et bien, fondamentalement, des choix de société.

Pour citer cet article : Axelle Brodiez-Dolino, « "L’urgence sociale" : entre souci de la mort physique et de la "mort sociale" (années 1940–années 2010) », Histoire@Politique, n° 39, septembre-décembre 2019 [en ligne : www.histoire-politique.fr]

Notes :

[1] Lucia Katz, Sans-abri : l’émergence des asiles de nuit à Paris (1878-1910), thèse de doctorat d’histoire, Université Paris I, 2014.

[2] Yannick Marec, Bienfaisance communale et protection sociale à Rouen (1796-1927). Expériences locales et liaisons nationales, Paris, Association pour l’étude de l’histoire de la sécurité sociale/La Documentation française, 2002 ; Axelle Brodiez-Dolino, Combattre la pauvreté. Vulnérabilités sociales et sanitaires de 1880 à nos jours, Paris, CNRS Éditions, 2013.

[3] Charles-Antoine Wanecq, Sauver, protéger et soigner. Une histoire des secours d’urgence en France (années 1920-années 1980), thèse pour le doctorat d’histoire, Centre d’histoire de Sciences Po, 2018.

[4] Édouard Gardella, « Secourir les sans-abri en détresse. La norme d’inconditionnalité dans l’urgence sociale », dans Axelle Brodiez-Dolino, Isabelle von Bueltzingsloewen, Benoît Eyraud, Christian Laval et Bertrand Ravon (dir.), Vulnérabilités sanitaires et sociales. De l’histoire à la sociologie, Rennes, PUR, 2014, p. 233-260.

[5] Bronislaw Geremek, La potence ou la pitié. L’Europe et les pauvres du Moyen Âge à nos jours, Paris, Gallimard, 1978.

[6] Voir notamment les travaux de Bronislaw Geremek, Jean-Pierre Gutton, Michel Mollat, Arlette Farge ou Laurence Fontaine. Voir également, pour une somme de très longue durée, André Gueslin, D’ailleurs et de nulle part. Mendiants vagabonds, clochards, SDF en France depuis le Moyen Âge, Paris, Fayard, 2013.

[7] Jean-François Wagniart, Le vagabond à la fin du 19e siècle, Paris, Belin, 1999 ; Patrick Gaboriau, SDF à la Belle Époque. L’univers des mendiants vagabonds au tournant des 19e et 20e siècles, Paris, Desclée de Brouwer, 1998 ; Jean-Claude Beaune, Le vagabond et la machine. Essai sur l’automatisme ambulatoire, Médecine, Technique et société 1880-1910, Paris, Champ Vallon, 1983 ; Anthony Kitts, « Mendicité, vagabondage et contrôle social du Moyen Âge au XIXe siècle : état des recherches », Revue d’histoire de la protection sociale, n° 1, décembre 2008, p 37-56 et « "Bons" ou "mauvais" pauvres ? Du mendiant vagabond au pauvre secouru en Normandie orientale au 19e siècle (1796-1914) », thèse pour le doctorat en histoire, Université de Rouen, 2016.

[8] Sur ce tournant scientifique de la fin des années 1990, voir Maryse Marpsat, « L’enquête INSEE sur les sans-domicile : quelques éléments historiques », Courrier des statistiques, 123, janvier-avril 2008, p. 53-64.

[9] Katia Choppin et Édouard Gardella (dir.), Les sciences sociales et le sans-abrisme. Recension bibliographique de langue française, 1987-2012, Saint-Étienne, Publications de l’université de Saint-Étienne, 2013.

[10] André Gueslin, op. cit., p. 273.

[11] Nous reprenons ici le terme adopté par Édouard Gardella et les équipes stéphanoises (voir Katia Choppin et Édouard Gardella [dir.], Les sciences sociales et le sans-abrisme. Recension bibliographique de langue française, 1987-2012, Saint-Étienne, Publications de l’université de Saint-Étienne, 2013, Introduction), qui peut être défini comme « une perspective de recherche sur le problème de la vie entre espaces publics et assistance » (Choppin et Gardella, p. 13).

[12] Sur l’évolution des publics sans domicile, nous nous permettons de renvoyer à Axelle Brodiez-Dolino, « Qui sont les personnes sans domicile en France depuis 1945 ? », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, avril-juin 2018, n° 138, p. 109-126.

[13] De nombreux cas de ce type sont rapportés dans les archives d’ATD Quart Monde.

[14] Gabriel Rosset (fondateur du FNDSA), Rencontres avec la nuée de feu, Lyon, Édiprim, 1975, p. 56.

[15] L’Arche (journal du Foyer Notre-Dame des Sans-Abri), n° 86, nov. 1974, p. 4.

[16] Sur les grandes lignes de l’histoire du FNDSA, voir Axelle Brodiez-Dolino, « Le Foyer Notre-Dame des Sans-Abri, emblématique de l’action caritative lyonnaise », dans Bernadette Angleraud, Valérie Aubourg et Olivier Chatelan (dir.), Cinquante ans de catholicisme à Lyon, 1965-2015. De Vatican II à nos jours, Paris, Karthala, 2016, p. 75-88.

[17] Archives du FNDSA, Pochette « Historique » n° 2 (1952-1953), Compte-rendu annuel du Foyer, octobre 1953.

[18] Voir notamment Marie-Claude Blanc-Chaléard, En finir avec les bidonvilles. Immigration et politique du logement dans la France des Trente Glorieuses, Paris, Publications de la Sorbonne, 2016 ; Choukri Hmed, « Loger les étrangers "isolés" en France. Socio-histoire d’une institution d’État : la Sonacotra (1956-2006) », thèse pour le doctorat en science politique, Université Paris I, 2006 ; Marc Bernardot, Loger les immigrés. La Sonacotra, 1956-1992, Paris, Éditions du Croquant, 2008 ; Émilie Elongbil-Ewane, « Loger les Algérien-ne-s à Lyon et les Turc-que-s à Berlin-Ouest. De l’accueil des populations migrantes à la gestion des territoires urbains. Années 1950-1970 », thèse pour le doctorat d’histoire, Université Lyon 2, 2014.

[19] Colette Bec, L’assistance en démocratie. Les politiques assistantielles dans la France des XIXe et XXe siècles, Paris, Belin, 1998.

[20] Décret du 29 novembre 1953 instituant l’aide sociale à l’hébergement ; décret du 2 septembre 1954 et arrêté du 20 décembre 1954 spécifiant les publics visés.

[21] Rémy Pawin, « Retour sur les "Trente glorieuses" et la périodisation du second XXe siècle », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 2013, n° 60-1, p. 155-175.

[22] Herrick Chapman, France’s Long Reconstruction. In search of the Modern Republic, Cambridge, Harvard University Press, 2018.

[23] Ce que nous avons par ailleurs également pu montrer, au-delà de l’urgence sociale, pour la pauvreté des personnes âgées et des handicapés, ou le mal-logement (Axelle Brodiez-Dolino, Combattre la pauvreté. Vulnérabilités sociales et sanitaires de 1880 à nos jours, Paris, CNRS Éditions, 2013).

[24] Henri Pascal, Histoire du travail social en France de la fin du XIXe siècle à nos jours, Rennes, Presses de l’ENESP, 2014, 317 p.

[25] Axelle Brodiez-Dolino, Emmaüs et l’abbé Pierre, Paris, Presses de Sciences Po, 2009.

[26] AFNDSA, Rapport pour l’année 1964.

[27] La FNARS est devenue la Fédération des acteurs de la solidarité (FAS) en 2017.

[28] Archives municipales de Lyon (ci-après AML), 1881 WP 004, Registres du bureau d’aide sociale, séance du 27/06/1967.

[29] AML, 1881 WP 004, Registres du bureau d’aide sociale, séance du 05/07/1968.

[30] Ainsi dans le Bulletin municipal du 04/07/1957, où les conseillers demandent au préfet de « chasser les clochards qui étalent sans vergogne leur crasse et leur gouaille », « spectacle pitoyable » ; en 1963, la Préfecture de Police les considère comme des « oisifs par définition » et des « alcooliques notoires. Leur comportement ne peut qu’inquiéter la population. Ils constituent un exemple déplorable pour la jeunesse et une cause permanente de trouble » (cité dans Julien Damon,« La prise en charge des vagabonds, des mendiants et des clochards : une histoire en mouvement », Revue de droit sanitaire et social, vol. 43, n° 6, 2007, p. 933-951).

[31] Pierre Rosanvallon, La nouvelle question sociale : repenser l’État-Providence, Paris, Seuil, 1995.

[32] Julien Damon, Vagabondage et mendicité, Paris, Flammarion, 1998 et La question SDF. Critique d’une action publique, Paris, PUF, 2002.

[33] Édouard Gardella, « L’urgence sociale comme chronopolitique. Temporalités et justice sociale de l’assistance aux personnes sans-abri en France depuis les années 1980 », thèse pour le doctorat en sociologie, ENS de Cachan, 2014.

[34] Édouard Gardella, « Secourir les sans-abri en détresse... », art. cit.

[35] Professionnels de santé qui ont officié au cours des années 1980 et 1990 dans la consultation médicale montée par Patrick Henry en 1984 au Centre d’hébergement et d’accueil des personnes sans-abri (CHAPSA) de Nanterre, ancien dépôt de mendicité reconverti.

[36] L’histoire des maraudes reste encore à écrire. Vincent de Paul constitue pour nombre d’associations une référence. Nous n’en avons toutefois pas trouvé trace dans les archives depuis la fin XIXe siècle, hors les tournées de nuit de l’abbé Pierre et ses compagnons à l’hiver 1954. Elles sont en revanche considérablement développées par le monde associatif depuis les années 1980, et institutionnalisées par la loi de lutte contre les exclusions de 1998.

[37] Hubert Prolongeau, Sans domicile fixe, Paris, Hachette, 1993, chap. 6.

[38] Archives d’Emmaüs-Solidarité (ci-après AES), CA du 14/12/1993.

[39] Charles-Antoine Wanecq, thèse citée.

[40] AES, CA du 31/03/1987.

[41] Julien Damon, La question SDF. Critique d’une action publique, Paris, PUF, 2000.

[42] AES, AG du 14/09/1988. Voir également la virulente critique de ces plans hivernaux par l’un des acteurs les plus éclairés du monde politique d’alors : Jean-Michel Belorgey, La gauche et les pauvres, Paris, Syros Alternatives, 1988, chap. 4.

[43] Voir notamment les travaux de Nicolas Henckès ou Benoît Eyraud.

[44] La loi votant la dépénalisation du vagabondage et de la mendicité est votée le 22/07/1992 et inscrite dans le Nouveau Code pénal en vigueur depuis le 01/03/1994.

[45] Stéphane Rullac, Le péril SDF. Assister et punir, Paris, L’Harmattan, 2008.

[46] Devenu en 1999 le « protocole grand froid », puis en 2002 « plan grand froid » doté de trois niveaux selon les températures nocturnes (niveaux de températures abolis en 2007).

[47] Philippe Brejeon, « Histoire du réseau des centres d’hébergement et de réinsertion sociale et de l’hébergement social », en libre-accès sur HAL-SHS (Id : hal-00390066), p. 6.

[48] Hubert Prolongeau, opcit.

[49] Édouard Gardella, thèse citée, p. 437.

[50] Ibid., p. 672.

[51] AFNDSA, CA du 30/12/2012.

[52] L’Arche, n° 234, juin 2012, p. 9.

[53] Ibid.

[54] L’Arche, n° 234, juin 2012.

[55] AFNDSA, Rapport pour l’année 1996, dans L’Arche, n° 176, juin 1997, p. 9.

[56] AFNDSA, CA du 12/03/2013.

[57] Bien résumé par Édouard Gardella, thèse citée p. 445-446 : « L’urgence, dans ce cas, n’est plus une situation transitoire mais un mode de vie entretenu par le fonctionnement des institutions d’assistance, que l’individu tend à intérioriser dans ses habitudes d’action et de pensée et qui le conduisent à être "paralysé" » ; elle devient « un état de dépendance institutionnelle dans lequel sombrent les individus restés maintenus trop longtemps dans un centre d’hébergement ».

[58] Charles-Antoine Wanecq, thèse citée, p. 17.

[59] En 2012, l’INSEE a recensé parmi les sans-domicile plus de 50 % d’étrangers, dont 23 700 enfants. Le Secours catholique comptait 17 % d’étrangers parmi ses accueillis en 1990, 28 % en 2006 et 42 % en 2017. À Lyon, Le Foyer Notre-Dame des Sans-Abri a compté fin 2015 plus de 65 % d’étrangers parmi ses hébergés.

Axelle Brodiez-Dolino

Historienne, chargée de recherche au CNRS-Centre Norbert Elias, Axelle Brodiez-Dolino travaille sur l’histoire contemporaine de la pauvreté-précarité et de l’humanitaire. Elle a notamment publié Combattre la pauvreté. Vulnérabilités sociales et sanitaire de 1880 à nos jours (CNRS Éditions, 2013), Emmaüs et l’abbé Pierre (Presses de Sciences Po, 2009) et Le Secours populaire français : du communisme à l’humanitaire (Presses de Sciences Po, 2006). À paraître : Une histoire sociale des sans-domicile depuis 1945. Lyon au prisme du Foyer Notre-Dame des Sans-Abri (Presses universitaires de Saint-Étienne, 2020).

Mots clefs : urgence sociale ; sans-abri ; asile de nuit ; associations ; pauvreté ; Social Emergency ; Homeless ; Night Shelter ; Charities ; Poorness.

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