Histoire@Politique : Politique, culture et société

Le dossier

Le temps, histoire contemporaine d'un enjeu politique et scientifique

Coordination : Sibylle Duhautois et Charles-Antoine Wanecq

Codifier l’urgence dans la gestion des réfugiés dans les années 1920

Alexandre Boza
Résumé :

Comment gérer les temporalités dans l’action publique en faveur des droits humains ? C’est une question que soulève la qualification des situations relevant de l’intervention humanitaire et des (...)

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Après la Première Guerre mondiale, douze millions d’Européens se trouvent forcés de migrer. Parmi eux, de nombreux Russes jetés sur les routes : les déplacés partent en raison de la Première Guerre mondiale (1914-1918), de la guerre civile (1918-1922), des recompositions de la géopolitique européenne, des pénuries qui suivent les révolutions de 1917 ou encore de la famine dans les campagnes en 1921-1922. Ils conduisent les puissances européennes à s’inquiéter de leur sort. Si chacun de ces épisodes à sa chronologie propre, la temporalité de crise leur est commune et elle s’incarne dans la figure du réfugié. Entre fermeture du rapport au passé, hypertrophie du présent et puissantes incertitudes quant à l’avenir, ces évènements ont en commun de produire une urgence qui contribue à la naissance de ce que Peter Gatrell a, après d’autres, appelé le « problème des réfugiés[1] ».

La gestion de ces masses de population a été étudiée sous des angles variés : histoire politique des migrations forcées dans une géopolitique européenne des nations[2], histoire « par le bas » des réfugiés au prisme de l’expérience de la migration forcée, histoire sociale des effets de ces migrations dans les territoires d’accueil[3]. Enfin, le statut du réfugié a intéressé les historiens du politique, avec la volonté de comprendre les effets juridiques de la production de ce statut dans le cadre d’une histoire transnationale du politique[4]. Au gré de ces études transparaît une géopolitique du rejet des réfugiés par des nations qui craignent alternativement la dilution de leur identité dans le cosmopolitisme ou la concurrence et le dumping social des réfugiés sur le marché de l’emploi.

Ces lectures, pour fortes et pertinentes qu’elles soient, se concentrent sur le contexte xénophobe des années 1930 au détriment de la vision moins sombre et plus nuancée que permet l’étude des années 1920. En effet, il nous semble qu’en marge de la défiance pour l’étranger sont construites des alternatives « humanitaires » en amont de la création du statut de réfugié en 1933. Des travaux plus récents insèrent cette histoire des réfugiés dans le cadre plus large d’une histoire des politiques humanitaires. Le traitement humanitaire des réfugiés a été mis en évidence dans le cadre de la « Question d’Orient »[5], puis dans une histoire des droits de l’homme[6] en cours d’actualisation. Nous nous inscrivons ici dans le sillage de ces travaux et proposons de mettre en évidence la construction du problème public des réfugiés dans les années 1920. Notre étude se fonde sur les archives du Service français de la Société des Nations (SFSDN). L’organisme, créé le 23 décembre 1919, est rattaché au ministère des Affaires étrangères pour assurer la liaison avec le Secrétariat français de la Société des Nations à Genève[7]. Parce qu’il est au cœur des communications de rapports et documents de synthèse entre institutions nationales (présidence de la République, ministères) et internationales (la Société des Nations et ses organes associés comme l’Organisation internationale du Travail), entre organes gouvernementaux et organisations non gouvernementales, le SFSDN nous semble un point d’observation pertinent pour comprendre les requalifications du problème et sa mise sur l’agenda des politiques publiques.

Le changement qui intervient au cours des années 1920 est l’organisation d’une réponse politique durable au problème des mobilités forcées, et dont la convention de 1933 est un premier point d’aboutissement[8]. Le traitement des migrations forcées, obéissant dans un premier temps à une construction humanitaire du problème, évolue ainsi progressivement vers un objet d’action publique sous une étiquette plus large liée à la définition de l’humanité du réfugié. Dans ce processus, l’action publique se développe selon deux temporalités institutionnelles : celle de l’humanitaire, fondée sur l’urgence à déployer le secours sur un temps court de crise comme moment de rupture, puis celle de la « mise en droit à protection » qui installe durablement le réfugié dans l’espace public, créant un nouvel horizon d’attente pour les populations dites vulnérables[9]. Le temps devient ainsi l’élément qui partage, au sein du champ des droits humains, ce qui relève des questions humanitaires de ce qu’est une politique des droits de l’homme en tant que tels.

Ces deux temporalités entrent en résonance dans les années 1920. Mais à mesure que l’action se déploie dans un registre institutionnel de plus en plus routinisé, le vocabulaire de l’urgence disparaît progressivement au profit de celui du traitement des populations migrantes par des politiques de gestion. Les réfugiés deviennent ainsi une facette d’une politique « sociale et humanitaire » plus large au sein de la Société des Nations (SDN)[10]. Cette double dimension est au cœur de la définition de la dignité comme objet des droits humains. En effet, ces droits s’imposent dans des situations de crises mais leur fonctionnement de régulation juridique les oriente vers l’avenir – un « horizon d’attente » – et vers une conception du temps qui n’abolit pas la contingence, mais en réduit l’incertitude. Le temps court de l’action publique, du côté des institutions nationales et internationales qui se saisissent du problème, ainsi que celui de l’opinion qui doit être sollicitée et mobilisée face au problème, se déplace progressivement vers le temps long à mesure que de nouveaux acteurs, placés du côté de la réglementation, se saisissent des situations.

L’organisation d’un secours d’urgence aux réfugiés

Jusqu’à la Première Guerre mondiale, « l’intervention d’humanité » semble strictement corrélée à des situations de guerre étrangère[11]. Il est question de porter secours de manière neutre aux blessés sur les champs de bataille, militaires à l’origine, puis civils. Constantinople, occupée militairement par les alliés de l’Entente en 1918, devient le point de convergence des populations d’Asie centrale et d’Europe orientale à la fin de la Première Guerre mondiale. L’addition des populations fuyant la Russie soviétique en raison de la famine, de la guerre civile et des expulsions orchestrées par le gouvernement cristallise le problème des réfugiés. Mais les temporalités variées de ces évènements entraînent un changement dans la perception de l’humanitaire : ce n’est pas seulement une intervention spécifique au champ de bataille, mais déjà une manière de percevoir une situation géopolitique. Pour le dire autrement, Constantinople est un lieu appelant un secours durable qui doit être organisé pour répondre à des besoins sanitaires immédiats. Mais l’intervention se place également dans le cadre géopolitique d’une Europe qui, avec la fin de la Première Guerre mondiale, est en train d’être redessinée. Les relations entre Europe occidentale et Europe orientale, héritées de la « question d’Orient », doivent alors être repensées.

Trois espaces se trouvent connectés par l’urgence. Sur le terrain local, l’intervention directe des acteurs de l’humanitaire, notamment la Croix-Rouge, définit l’urgence dans le cadre d’actions concrètes immédiates (soins, ravitaillement, hébergement…). Cette action est relayée dans l’Europe entière par une série d’entrepreneurs moraux qui organisent la mobilisation de l’opinion publique sur un registre transnational en dialogue avec les institutions internationales. Enfin à l’échelle nationale, le gouvernement français prépare ou organise la présence des réfugiés en liaison avec Constantinople soit, selon un mémorandum du Secrétariat général de la SDN, 100 000 personnes réparties entre la France, l’Algérie et la Tunisie[12].

L’acteur clé de ce dispositif est Fridtjof Nansen. Ambassadeur, il est délégué de la Norvège à la Société des Nations et s’est vu confier le dossier du rapatriement des prisonniers de guerre entre 1920 et 1922. Son expertise en la matière conduit la SDN à lui confier la direction des agences d’aide aux réfugiés : haut secrétaire du Comité international de secours à la Russie (CISR) en août 1921, il préside ensuite également le Haut Commissariat pour les Réfugiés de la SDN de septembre 1921 à sa mort en mai 1930[13]. En août 1921, il a négocié avec la Russie un accord au nom du CISR pour lever dix millions de livres sterling en Europe et venir au secours des Russes touchés par la famine. Soupçonné de sympathies bolcheviques, ses demandes de financement se heurtent à un refus des États, tout comme est écartée l’éventualité d’une intervention directe de la SDN qu’il avait défendue à la tribune de la SDN en septembre 1921[14]. Tout en confiant au Norvégien la gestion des réfugiés russes, la France contribue à l’isolement diplomatique de la Russie[15] que le gouvernement russe instrumentalise pour demander une aide internationale dont il contrôlerait l’emploi. L’échec de Nansen en septembre 1921 le conduit à développer une action double, tournée d’une part vers le grand public et la philanthropie privée afin de financer l’intervention des associations humanitaires sur le terrain, pendant que, d’autre part, il continue son travail de conviction auprès de la SDN.

La levée de fonds importants sur un temps très court s’appuie sur une communication qui met en avant la « souffrance à distance[16] ». Parce qu’ils dépendent de la capacité du demandeur (l’entrepreneur moral au nom de la victime) à obtenir de l’argent du bailleur (le philanthrope), la durée et le montant de cette forme de charité ne sont pas assurés. Cela réduit les anticipations des demandeurs, et donc la capacité à penser l’après-crise. Le fondement de l’efficacité tient dans la réactivité et la capacité à rapprocher le temps de la crise et le temps du secours, nourrissant une rhétorique humanitaire spécifique.

Dans un premier temps, l’objectif de l’action humanitaire est de neutraliser la dimension politique de la crise. L’objet de l’attention du président du Conseil de la SDN, Eric Drummond, relayé par le SFSDN, est la « dislocation[17] » des armées blanches de Wrangel qui ont perdu la guerre civile. La France a à sa charge les quelques 14 950 hommes stationnés à Constantinople[18] qu’elle espère rapidement évacuer vers la Hongrie, la Bulgarie, la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie, voire vers l’Amérique latine. Il faut écarter l’argument d’une intervention de nature militaire qui sert la position russe sur le contrôle des fonds de soutien, et se concentrer sur le statut civil des réfugiés de la Sublime Porte. De cette capacité à démilitariser et dépolitiser cette action dépend la légitimité du secours, ainsi que la possibilité de mettre en action le Haut Commissariat aux réfugiés présidé par Fridtjof Nansen. D’un autre côté, cette dépolitisation est nécessaire au Norvégien pour assurer sa propre crédibilité et c’est dans ce contexte qu’il construit un dispositif articulant recours aux États et appel à l’initiative privée. Nansen insiste particulièrement sur la vulnérabilité des victimes de la famine, surtout des enfants, évacuant de cette géopolitique de la famine la place occupée par le gouvernement soviétique et le statut militaire d’une part importante des réfugiés russes à Constantinople[19].

Une première initiative discutée avec Hans Morgenthau, ambassadeur des États-Unis en poste à Constantinople, est réalisée pour fédérer l’aide des associations humanitaires dans le cadre d’un comité rassemblant l’American Relief Association et la Croix-Rouge américaine. Nansen fait également éditer en août 1922 l’ouvrage Pour nos petits frères russes. Dons d’écrivains et d’artistes de l’Europe occidentale pour les enfants mourant de faim dans les districts russes ravagés par la famine[20] dirigé par Marguerite Elizabeth Bienz, traductrice et essayiste genevoise. Cette dernière y a collecté une série de textes et de dessins réalisés par une soixantaine d’auteurs, dont Henri Barbusse, Anatole France, Romain Rolland, Théophile-Alexandre Steinlen et Stefan Zweig. Le « comité international de patronage » de l’ouvrage est composé de figures aussi célèbres qu’Albert Einstein, Paul d’Estournelle de Constant, Sigmund Freud et Herbert George Wells. L’ouvrage est préfacé par Nansen qui y déploie une rhétorique de sensibilisation à l’action humanitaire : il articulation le proche et le distant pour parler d’un territoire « sur le seuil de la civilisation occidentale, à quelques centaines de milles de contrées où l’on trouve tout ce qui pourrait sauver ces gens à l’agonie, ne serait-ce que l’argent nécessaire pour le faire » ; il met en évidence une situation de crise à partir d’images frappantes suscitant l’effroi (« commerce de cadavres humains », « vente publique sur le marché des villes de chair humaine salée », « assassinat de bébés par leur mère, par leurs frères ainés et leurs sœurs », qui ne « sont pas des histoires inventées pour la presse, mais la terrible vérité »). La famine qui frappe la Russie a alors touché vingt millions de personnes et fait un à trois millions de victimes[21]. La conclusion de cet appel est « de rassembler de toute part les dons qui pourraient être faits par leurs frères, les hommes des autres pays, pour sauver les Russes qui sont à l’agonie. C’est également de notre devoir de faire tout notre possible pour soulever l’opinion publique afin d’arriver à un grand effort financier public et bien coordonné pour arrêter la famine et la marche dévastatrice de la mort ». Humanisme supposé des parrains mobilisés, vocabulaire de la déploration : le registre de l’urgence trouve ici son expression.

Pour ne pas perdre l’initiative sur ce dossier sensible dont les États-Unis s’emparent[22], les États européens, dont la France, confient la question au Conseil de la SDN et soutiennent l’action du Haut-Commissaire, d’abord via les Croix-Rouges nationales, enfin par le financement des diverses organisations dont Nansen assure la direction exécutive. La Société débloque finalement 30 000 livres sterling pour entreprendre l’évacuation des réfugiés, auxquelles s’ajoute une aide de 10 000 livres de la Grande-Bretagne et à nouveau 7 000 autres livres par les membres de la SDN[23]. Une partie des frais est supportée par le Bureau international du Travail qui gère le placement de 25 000 réfugiés en Europe occidentale.

L’un des objectifs est de permettre aux réfugiés de quitter Constantinople où l’on manque de nourriture, d’hébergement, de vêtements et de médicaments. Il est proposé aux réfugiés d’être rapatriés en Russie ou d’être dispersés dans les différents États européens. Entre 1920 et 1925, un million et demi de réfugiés sont en dehors de Russie selon un rapport du Comité Nansen. L’Allemagne en accueille le plus gros contingent (500 000 personnes), devant la France (400 000 personnes)[24]. Les chiffres sont en réalité incertains car certains réfugiés vont et viennent d’un pays à l’autre, suscitant l’inquiétude face au contrôle des flux et au risque de désordre. L’objectif est celui de stabiliser les réfugiés, de rapatrier ceux qui le veulent (par exemple les Russes prisonniers des Allemands récupérés par la France) et d’éviter les expulsions vers la Russie. W. Zeeler, vice-président du « Comité des Zemstov et villes russes » ou Zemgor[25], écrit au ministre des Affaires étrangères Georges Leygues, pour obtenir des garantie sur le maintien des réfugiés russes en Corse. Il dispose également de relais d’information à Constantinople et écrit au même moment à Emmanuel Peretti de la Rocca, directeur des Affaires politiques au Quai d’Orsay, pour l’informer de l’état des rations allouées par le général Charpy aux populations russes indigentes des hôpitaux de Constantinople. La pérennisation des budgets de fonctionnement des hôpitaux pour les réfugiés indigents et des écoles qui doivent permettre aux réfugiés mineurs de poursuivre leurs études est alors un des aspects récurrents des rapports. Mais ni Nansen ni son Comité ne parviennent à transformer ce secours en une obligation morale collective financée publiquement. Zeeler se voit ainsi répondre par le ministère des Affaires étrangères que si les rations ne seront pas diminuées, « les modifications de notre base militaire  à Constantinople ne nous permettront pas de continuer longtemps le secours accordé jusqu’ici aux réfugiés russes » et qu’il « est indispensable que vous preniez vos dispositions à l’effet de subvenir dès la fin de la présente année, par d’autres moyens, aux besoins des œuvres de bienfaisance auxquelles votre Association s’intéresse[26] ».

Une part importante du travail et des rapports d’activité réalisés par le Comité puis le Haut Commissariat sont consacrés à remercier pour leur soutien les secours apportés spontanément par les pays d’accueil ou les pays de transit, et à s’inquiéter de la situation de tel ou tel groupe. De même, ces rapports insistent sur le nombre croissant de réfugiés secourus pour un coût certes globalement croissant, mais en diminution par réfugié, marque d’une rationalité plus grande, donc d’une plus grande efficacité.

La sortie progressive de la situation d’exception

Dans les documents qu’elle publie ultérieurement, la Section d’information de la Société des Nations, revenant sur l’évolution de la politique de l’institution en matière de réfugiés, rappelle comment la question de la liquidation du Commissariat est sans cesse repoussée.

Le Haut Commissariat Nansen devait être temporaire, avec un terme assigné et des populations désignées : les « réfugiés Nansen[27] », présentés à l’assemblée de la SDN en 1923 comme « trois hordes distinctes de malheureux êtres humains (170 000 Russes, 75 000 Turcs et 155 000 Grecs et Arméniens) chassés de leurs foyers par la crainte de la mort, ravagés par les épidémies et rendus incapables de tout effort économique productif, [qui] se sont abattus sur Constantinople[28] » ; le statut de réfugié est accordé en fonction de l’origine géographique déclarée par le réfugié et vérifiée par les bureaux du Haut Commissariat, puis de l’Office Nansen au décès de l’ambassadeur. La mission est prolongée en 1930 avec un terme explicite : il s’agit de continuer une politique d’aide jusqu’en 1938, date à laquelle les responsables de la SDN pensent que le travail en matière de placement et/ou de rapatriement des réfugiés devrait être terminé. La brochure continue à présenter les travaux des différentes organisations à l’aune des groupes de population définis par l’action humanitaire entreprise au début des années 1920. La demande se transforme alors pour mettre en œuvre les conventions de 1933 et 1938[29] et seconder les gouvernements dans les programmes d’installation définitive – l’organe devient ainsi une « machine » administrative dotée d’une structure fragile (onze employés seulement), mais durable[30]. L’organe temporaire tend à devenir permanent de fait – jusqu’à la création en 1951 du Haut Commissariat aux réfugiés –, alors que le vocabulaire de l’urgence humanitaire est remplacé par celui de l’organisation régulière de la mobilité. Ainsi, sur les 1 400 Russes présents sur le territoire corse au début des années 1920, le gouverneur militaire estime que seuls 1 100 peuvent être employés sur l’île et 300 doivent être évacués, « pour la sécurité et la tranquillité de ce département[31] ».

Entre-temps se produit un changement institutionnel important avec l’intervention des organisations spécialisées de la SDN. Dans le cas des réfugiés russes en Corse, le ministre des Affaires étrangères saisit le 9 janvier 1922 le ministre des Colonies Albert Sarraut et lui signale qu’il a renvoyé Zeeler vers Albert Thomas, directeur du Bureau international du Travail, pour qu’il trouve une solution à la situation des 250 à 300 Russes sans emploi. Il prend contact avec l’Institut colonial français pour envisager de « transplanter dans notre domaine colonial » les Russes dans le cadre du plan de mise en valeur des colonies préparé par Sarraut. En 1924-1925, le Bureau des Communications et des Transits se penche sur le passeport Nansen. Enfin, à la demande de Nansen appuyé par la France et le Royaume-Uni, la SDN confie au BIT la mission de seconder le Haut Commissariat dans l’entreprise d’établissement des réfugiés. Il le justifie par le fait que « l’œuvre de secours en faveur des réfugiés est entrée dans une nouvelle phase, et elle a besoin des services d’une organisation d’un caractère permanent, capable de résoudre les problèmes que poseront l’emploi et l’établissement des réfugiés[32] ». Le « Comité consultatif près le service des réfugiés » créé au sein du BIT fait largement appel aux organisations non gouvernementales pour construire son expertise sur la question et l’on y retrouve la Croix-Rouge et le Zemgor entre autres. Les réfugiés ne relèvent pas de la compétence du BIT, mais c’est son expertise sur les migrations et le placement des migrants qui se trouve en réalité sollicitée[33].

L’intervention humanitaire dans son urgence vient suspendre le cours ordinaire du fonctionnement de la société frappée par la calamité. En 1925, la SDN souhaite voir évoluer la durée de cette action humanitaire, étendue depuis l’accueil des réfugiés jusqu’à leur placement, soutenant que « l’essentiel de la question, c’est-à-dire l’établissement des réfugiés dans un emploi qui leur permette de subvenir à leurs besoins, restait à résoudre. À cet effet, le Dr Nansen fait procéder à un recensement avec l’aide du Bureau international du Travail, et installer des bureaux de placement dans la plupart des capitales de l’Europe centrale et orientale[34] ». Ainsi sont-ils ouverts à Athènes, Belgrade, Bucarest, Budapest, Helsingfors (Helsinki), Istanbul, Londres, Paris, Riga, Sofia, Varsovie, Vienne.

Si elle ne modifie pas initialement la qualification juridique des réfugiés, l’expertise du BIT en matière de gestion des flux de populations migrantes change par contre la façon de formuler le problème qu’ils posent aux États. Prédomine alors l’idée que les migrants sont une chance pour les sociétés industrielles occidentales en manque de main-d’œuvre ; le traitement des flux ne relève pas simplement de l’urgence mais d’une organisation à court, moyen et long terme. En attente d’un arrangement avec l’URSS, le rapatriement reste une opportunité mais plus une nécessité – Albert Thomas, le Dr Nansen et la Croix-Rouge pensent plutôt qu’il est à éviter – ; alors que l’établissement durable est du ressort de l’expertise du BIT.

S’impose une nouvelle qualification qui fait sortir les migrants forcés de la catégorie descriptive des réfugiés. Les migrants deviennent en effet des étrangers qui peuvent être employés comme force de travail, et la distinction est désormais faite entre les étrangers aptes à travailler et les autres, qui peuvent être qualifiés d’étrangers inaptes au travail et ainsi basculer dans la catégorie des étrangers indigents. Les enfants ont droit à l’accès à l’éducation car ils sont également de futurs travailleurs, ce qui ouvre un horizon d’attente en permettant des stratégies familiales et communautaires d’installation. Lorsque le BIT prend en charge la question des réfugiés, il en déplace le sens et les modalités avec l’idée cardinale défendue par Nansen d’« empêcher que les réfugiés soient exploités[35] ». Par contre, le BIT, trop faiblement doté financièrement, « se bornera à rechercher, à coordonner et à communiquer les offres de placement sans assumer les frais de transport ou les secours directs aux réfugiés[36] ». Les réfugiés sont avant tout des migrants, et aux migrants correspondent des politiques ciblées associées aux travailleurs étrangers, mais également un ensemble de droits appliqués dans le cadre des conventions internationales aux travailleurs migrants. Albert Thomas rappelle que « ce qu’il y a d’avantageux dans les ententes qu’on négocie actuellement en France, soit avec les services publics, soit avec les sociétés privées d’immigration c’est que les uns et les autres n’appellent des travailleurs étrangers, en particulier des réfugiés russes ou arméniens que s’ils ont des places à leur offrir[37] ». Parce que les États mettent alors en place des politiques sociales visant à protéger d’abord leurs nationaux, les réfugiés pourraient ainsi accéder à des droits sociaux dans les pays qui les accueillent.

Autant les réfugiés doivent être accueillis, autant il faut également veiller à ce qu’ils ne concurrencent pas de manière « déloyale » la main-d’œuvre nationale, associant à la dimension morale initiale une dimension de rationalité économique et politique. Le Bureau international du Travail en vient à privilégier les politiques d’insertion des étrangers aux mesures temporaires d’assistance qui prévalaient jusque-là. La partie du secours en faveur des populations frappées de calamité, qui fonde le travail humanitaire dans son sens « moderne », se trouve plus spécifiquement dévolue à l’Union internationale de secours, fondée en 1927 à l’initiative du président de la Croix-Rouge italienne, le sénateur italien radical Giovanni Ciraolo[38]. Deux formes de l’urgence se trouvent ainsi définies : l’une répond à la calamité et à l’aléa, l’autre définit une politique de l’urgence à aider les populations pour produire de la stabilité politique. En somme, la SDN ne se cantonne pas en matière humanitaire à une action ponctuelle. La méthode de la coopération internationale produit ainsi une nouvelle vision juridique du monde[39], celle d’un ordre qui peut être anticipé à défaut d’être prévu, et de situations dont la diversité et l’incertitude peuvent être réduites[40].

Du fait au droit : la production d’un nouvel horizon d’attente

La SDN revendique une extension géographique large de son action humanitaire et sociale, s’étendant « en Europe centrale et orientale, dans le bassin de la Méditerranée orientale, en Afrique équatoriale, en Extrême-Orient ; elle se poursuit en collaboration avec des États qui ne sont pas encore membres de la Société des Nations : l’Allemagne, les États-Unis, la Russie, la Turquie[41] », forgeant une compétence universelle dont l’ambition assumée est de proposer une régulation pour l’ensemble des États du monde, au-delà donc de la compétence du Haut Commissariat Nansen. De même, la Société multiplie les domaines d’intervention, « tantôt l’effort porte sur des maux anciens, comme la traite des femmes et des enfants ou l’abus du travail de l’opium ; tantôt la Société s’emploie à soulager les victimes des calamités que les guerres ont laissées après elles : populations décimées par le typhus, prisonniers oubliés ou perdus en Sibérie, réfugiés russes, arméniens, grecs et turcs que le sort des batailles et les bouleversements politiques ont éloignés de leurs foyers[42] » et ainsi proposer une solution dans les domaines qui ont été « acceptés par la Société des Nations pour rester fidèle à l’esprit de justice et de solidarité défini dans le Préambule du Pacte[43] ».

La construction juridique des droits des migrants se résume encore à du provisoire ; la gestion des populations migrantes réfugiées fait l’objet de trois arrangements entre les gouvernements, les 5 juillet 1922, 31 mai 1924 et 12 mai 1926. Le traitement légal des réfugiés n’est pas à la hauteur de ce qui était prévu dans les traités internationaux. La règle qui s’impose est administrative et intégrée dans la « police des étrangers » qui n’est pas reconnue par le droit international ; elle s’applique aussi longtemps que les gouvernements acceptent de la mettre en œuvre. Le document permet aux réfugiés réputés apatrides de bénéficier de la liberté de circulation sur les territoires signataires. La logique du « corridor humanitaire » qui peut être ouvert ou fermé s’affirme. Des évolutions interviennent avec la Convention internationale des réfugiés adoptée en 1933 qui propose une définition internationale commune des réfugiés, réduisant la singularité des situations au profit d’un statut général dont se saisissent un monde juridique en pleine ébullition dans des thèses[44] ou des cours[45]. Cependant, la question de l’intégration fait naître des préoccupations nouvelles.

L’oubli progressif de l’urgence du réfugié

Dans le mémoire du 29 octobre 1921 qu’il adresse à la Société des Nations, transmis ensuite au SFSDN, le président du Conseil de la Société des Nations rappelle que le Haut-Commissaire a pour mission « non pas de soulager directement la détresse ou la misère des réfugiés, mais d’arriver à une solution définitive des problèmes soulevés par leur présence, grâce à diverses mesures qui permettraient aux réfugiés de subvenir à leurs propres besoins dans les pays où ils pourraient trouver un travail rémunérateur[46] ». Cette doctrine est régulièrement rappelée dans les documents de la Société des Nations, et les dispositifs d’accueil permettent ainsi de verser « aux réfugiés l’argent nécessaire à leur entretien ; ce n’[est] cependant qu’un moyen transitoire de secours, car non seulement il nécessit[e] des sommes considérables, mais ne conv[ient] pas non plus à la dignité de ceux qui, valides, ne [veulent] pas vivre d’aumônes mais n’aspir[ent] qu’au travail. Leur procurer du travail, c’[est] leur donner le moyen de se suffire à eux-mêmes[47] ».

Le régime initial de gestion des déplacements pour les réfugiés russes se fait par des visas et des certificats d’identité dont Nansen obtient la gratuité en 1922[48], avant de chercher à les faire passer sous le régime du « passeport Nansen ». Ce document, qui n’est qu’un timbre dont chaque réfugié doit individuellement s’acquitter pour participer à l’œuvre de secours, est cependant coûteux et fait obligation au migrant de ne pas travailler. Les recours d’étrangers auprès du ministère de l’Intérieur français soulignent ces deux inconvénients et demandent la rectification du statut de réfugié afin de leur permettre de travailler[49]. Un « arrangement » de 1926 prévoit de ne pas démunir de certificat ceux à qui il a été octroyé et d’en faciliter le renouvellement, « le principe de droit administratif étant que, sauf pour des motifs graves, il ne doit pas être porté atteinte à une situation acquise[50] », mais de manière générale s’impose dans les années 1930 l’idée de faciliter l’insertion des réfugiés. Ces demandes actent un changement de temporalité du côté des réfugiés eux-mêmes. Il n’est plus question de privilégier un retour à court terme, mais de développer des stratégies d’intégration dans les sociétés d’accueil à moyen et long terme par l’accès au travail pour les adultes et à la scolarité pour les enfants. Dans les rapports des années 1924-1925 de l’Office des Réfugiés, le sort des enfants est ainsi examiné avec soin, et c’est pour eux que sont pensées les mesures les plus généreuses de l’ordre migrant : accès au refuge par des mesures d’aide aux institutions privées d’accueil, et surtout accès à l’éducation par la scolarisation. Ces bonnes intentions des acteurs internationaux se heurtent toutefois au raidissement des opinions dans les années 1930[51].

Il y a globalement convergence entre la gestion des réfugiés et celle des travailleurs migrants. La dignité acquise dans et par le travail l’emporte à une époque où le travail devient le véhicule de l’accès aux droits. Ce principe, posé par le traité de Paris de 1919 dans son article XIII, est décliné par William Oualid, professeur d’économie politique spécialisé dans les questions de main-d’œuvre et expert au BIT, dans son cours de législation ouvrière :

« Si le point de vue est surtout objectif, indépendant des individus formant la masse migratoire, l’aspect social du problème de l’émigration est surtout un aspect subjectif. […] Si le travailleur national mérite ainsi la protection de son pays, s’il provoque de la part du législateur des mesures de plus en plus nombreuses, et de plus en plus sévères, pour arriver à cette protection, l’émigrant de son côté, en tant qu’être humain n’en est pas moins digne d’une protection équivalente, peut-être même, en raison de sa faiblesse, mérite-t-il une protection plus grande encore. Outre, en effet, la protection à laquelle il a droit en qualité de travailleur, une fois qu’il est au travail, une protection spéciale lui est due en qualité d’émigrant et pendant tout le temps où il possède cette qualité, c’est-à-dire avant son départ de son pays d’origine, pendant son déplacement et après son arrivée dans le pays de destination. L’humanité et l’intérêt commandent cette protection[52]. »

Le BIT comme organe technique exerce un monitoring de l’action publique d’insertion des étrangers dans les sociétés d’accueil par les politiques de placement. Dans une étude publiée par la Revue internationale du Travail, William Oualid évalue la capacité relative d’insertion des différentes populations étrangères présentes en France « du point de vue du rendement et de la valeur professionnelle. […] Grâce à la France […], un grand nombre de travailleurs en excédent dans leur pays où sévissait un chômage chronique ou accidentel et devant lesquels se fermait le débouché normal de l’Amérique du Nord ont trouvé un emploi momentané ou un séjour définitif. Utile exemple d’une répartition rationnelle de la main d’œuvre à la surface de l’Europe et de l’effet de migrations systématiquement organisées et diplomatiquement, économiquement et socialement protégées[53] ».

Il y a finalement un puissant paradoxe : parce qu’ils sont maintenus dans le statut de réfugié, restrictif au plan des libertés d’actions, les réfugiés ne parviennent pas à sortir des situations de vulnérabilité et de précarité, c’est-à-dire d’une organisation de leur existence à très courte vue. Mais à l’inverse, lorsque les réfugiés deviennent des étrangers, ils perdent la « visibilité humanitaire » qui, d’une certaine manière, faisait qu’ils n’étaient plus tout à fait des étrangers. Pour le dire autrement, l’acceptation des réfugiés est conditionnée par leur présence vécue comme exceptionnelle et temporaire. Quand ils sont qualifiés de migrants, ils deviennent des étrangers définis par la permanence de leur séjour, sans bénéficier de la protection due aux réfugiés.

La mobilité des individus permet de percevoir la distinction de traitement des populations selon des temporalités différenciées : au problème initial qui consiste à faire correspondre ressources et besoins dans l’urgence se substitue à moyen terme une politique d’indifférenciation. Les réfugiés deviennent des migrants, travailleurs étrangers dont les conditions d’existence doivent être rapprochées de celles des travailleurs nationaux. On assiste dans les années 1920 à une entreprise institutionnelle de redéfinition des catégories pour réduire la concurrence induite par les inégalités entre travailleurs et tendre vers l’égalisation progressive des situations, et in fine envisager l’intégration comme sortie de la précarité humanitaire. Sans céder à l’angélisme sur les résultats de cette politique à mesure que la crise des années 1930 conduit les États à remettre en cause ces circulations, cette vision du traitement des populations vulnérables est un modèle pour l’action en matière de droits de l’homme.

La gestion des populations est aussi une gestion par les temporalités de l’action publique. Dans le cas du droit humanitaire et de son rapport aux droits humains, il nous semble que se révèlent deux conceptions différentes de la temporalité. Le droit humanitaire propose un dispositif de mobilisation ponctuel exceptionnel ; à l’inverse les droits humains ne se conjuguent pas nécessairement au présent mais le plus souvent au futur. Les sujets de droits disposent de ces droits pour se réaliser au sein de la société qui les héberge ou dont ils font partie. Ces régulations par le droit produisent un horizon d’attente spécifique à chaque individu, horizon qui est celui de la réalisation de soi.

Pour citer cet article : Alexandre Boza, « Codifier l’urgence dans la gestion des réfugiés dans les années 1920 »,  Histoire@Politique, n° 39, septembre-décembre 2019 [en ligne : www.histoire-politique.fr]

Notes :

[1] Peter Gatrell, The Making of the Modern Refugee, Oxford, Oxford University Press, 2013, chapitre 2 notamment. Il fait ainsi référence à une série d’études qui ont ainsi libellé la question, notamment John Hope Simpson, The Refugee Problem : Report of a Survey, Londres, Oxford University Press, 1939.

[2] Michael R. Marrus, Les Exclus. Les réfugiés européens au XXe siècle, Paris, Calmann-Lévy, 1994.

[3] Mary Dewhurst Lewis, Les frontières de la République : immigration et limites de l’universalisme en France (1918-1940), traduit par Françoise Jaouën, Marseille, Agone, 2010 ; Gérard Noiriel, Réfugiés et sans-papiers : la République face au droit d’asile, XIXe-XXe siècle, Paris, Hachette Littératures, coll. « Pluriel », 2012.

[4] Dick Hoerder, « Migrations and Belongings », dans Emily S. Rosenberg (dir.), A World Connecting, 1870-1945, Cambridge, Mass, Belknap Press of Harvard University Press, 2012, p. 435‑589.

[5] Davide Rodogno, Against Massacre : Humanitarian Interventions in the Ottoman Empire, 1815-1914, Princeton, Princeton University Press, 2012 ; Davide Rodogno, « Beyond Relief : A Sketch of the Near East Relief’s Humanitarian Operations, 1918-1929 », Monde(s), 2014, vol. 6, no 2.

[6] Claudena M. Skran, Refugees in Interwar Europe : the Emergence of a Regime, Oxford, Clarendon Press, 1995, p. 255 sq. Voir également The Swing of the Pendulum, mémoire inédit d’Habilitation à diriger des recherches soutenue en décembre 2018 par Dzovinar Kévonian. Les travaux de cette dernière illustrent assez bien le passage d’une géopolitique de l’intervention humanitaire en faveur des réfugiés à la question du traitement transnational des populations réfugiées ; voir également, Réfugiés et diplomatie humanitaire. Les acteurs européens et la scène proche-orientale pendant l’entre-deux-guerres, Paris, Publications de la Sorbonne, 2004, 561 p.

[7] Michel Marbeau, « Un acteur des nouvelles relations multilatérales : le Service français de la Société des Nations (1919-1940) », Matériaux pour l’histoire de notre temps, 1994, vol. 36, n° 1, p. 11‑20. Les archives du Service français de la Société des Nations sont conservées aux Archives du ministère des Affaires étrangères à La Courneuve.

[8] À ce titre, la convention de 1951 sur les réfugiés qui prévoit la création du Haut Commissariat pour les réfugiés apparaît comme le prolongement de cette convention. C’est la réponse à des questions posées dans les années 1920, comme le statut des apatrides, mais devenues des problèmes saillants dans les années 1930. Voir Peter Gatrell, op. cit., chapitre 3 ; Dzovinar Kévonian, Claire Mouradian et Pascal Brice, Réfugiés et apatrides. Administrer l’asile en France (1920-1960), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017.

[9] Reinhart Koselleck, Le futur passé : contribution à la sémantique des temps historiques, Paris, EHESS, 2016.

[10] L’expression est forgée par le Service d’Information en 1924 pour regrouper un ensemble de sujets de réflexion et d’intervention de la Société des Nations et des organismes qui lui sont associés : « réprimer la traite des femmes et des enfants, […] lutter contre l’abus du trafic de l’opium, […] rapatrier des prisonniers de guerre ou […] secourir des réfugiés » (Société des Nations, L’Œuvre sociale et humanitaire de la Société des Nations. Édition révisée, Genève, Section d’information, Secrétariat de la Société des Nations, 1926).

[11] Bruno Cabanes, « The Tragedy of Being Stateless : Fridtjof Nansen and the Rights of Refugees », dans The Great War and the Origins of Humanitarianism, 1918-1924, New York, Cambridge University Press, 2014, pp. 133-188 (Studies in the social and cultural history of modern warfare) ; Fabian Klose (dir.), The Emergence of Humanitarian Intervention : Ideas and Practice from the Nineteenth Century to the Present, Cambridge, Cambridge University Press, 2016, 364 p ; Brendan Simms et David J. B. Trim (eds.), Humanitarian Intervention : a History, Cambridge, Cambridge University Press, 2011.

[12] Rapport de la Direction Europe du ministère des Affaires étrangères adressé à Paul Verchère de Reffye, Consul général de la France à Genève, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1794 : Questions sociales. Réfugiés russes (septembre 1921-mai 1922), p. 27.

[13] Le Haut Commissariat change alors de nom pour devenir l’Office international Nansen pour les réfugiés (ou Office Nansen) en hommage au travail du norvégien, alors qu’un Comité intergouvernemental pour les Réfugiés est également créé en 1938 pour s’occuper plus spécifiquement des réfugiés Allemands et Autrichiens.

[14] La section d’information de la SDN reconstruit en 1926 cet épisode en se faisant l’initiatrice du secours « à la suite d’un appel qui fut adressé par les grandes associations charitables, le Conseil de la Société des Nations, convaincu par une enquête auprès des Gouvernements, de la nécessité de coordonner les efforts en faveur des réfugiés, chargea le Dr Nansen de poursuivre le règlement définitif du dort des réfugiés russes. Une conférence des Représentants des Gouvernements, réunie à Genève en août 1921, établit un programme d’action. », dans Société des Nations, L’Œuvre sociale et humanitaire de la Société des Nations. Édition révisée, Genève, Section d’information, Secrétariat de la Société des Nations, 1925, p. 91.

[15] Pour une approche synthétique de la situation, voir notamment Catherine Gousseff, L’exil russe. La fabrique du réfugié apatride (1920-1939), Paris, Éditions du CNRS, 2008.

[16] Luc Boltanski, La souffrance à distance : morale humanitaire, médias et politique, suivi de La présence des absents, Paris, Gallimard, 2007 ; Didier Fassin, « Les économies morales revisitées », Annales HSS, n° 6, décembre 2009, p. 1237‑1266 ; Didier Fassin, La raison humanitaire. Une histoire morale du temps présent, Paris, Gallimard/ Seuil, 2010 (Hautes études).

[17] Télégramme adressé par Maurice Pellé, ambassadeur à Constantinople, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1794  : Questions sociales. Réfugiés Russes (septembre 1921-mai 1922), p. 33.

[18] Télégramme de Peretti de la Rocca, 20 novembre 1921, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1794 : Questions sociales. Réfugiés russes (septembre 1921-mai 1922), p. 63.

[19] C. Skran, op. cit., p. 33.

[20] Martine E. Bientz (dir.), Pour nos petits frères russes ! Dons d’écrivains et d’artistes de l’Europe occidentale pour les enfants mourant de faim dans les districts russes ravagés par la famine, Genève, Haut commissariat du Professeur Dr. Fridtjof Nansen, 1922, p. 9. Les citations de Nansen qui suivent sont également tirées de cette préface.

[21] Ce chiffre est tiré de Marin Coudreau, « La diplomatie française et la famine de 1921-1922 en Russie », dans Laurent Jalabert (dir.), La France et la Russie : Regards diplomatiques (XVIIe-XXIe siècle), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2016, p. 65-91. Voir également Marin Coudreau, « Le Comité international de secours à la Russie, l’Action Nansen et les bolcheviks (1921-1924) », Relations internationales, 2012, vol. 151, no 3, p. 49. Michael Marrus évoque de son côté cinq millions de morts.

[22] C.-E. Vogt, « Fridtjof Nansen et l’aide alimentaire européenne à la Russie et à l’Ukraine bolcheviques en 1921-1923 », Matériaux pour l’histoire de notre temps, n° 95, décembre 2011, p. 5‑12.

[23] Mémoire du Président du Conseil de la Société des Nations aux puissances occupante à Constantinople, 29 octobre 1921, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1794 : Questions sociales. Réfugiés russes (septembre 1921-mai 1922), p. 56.

[24] En 1938, la Section d’information gonfle cette estimation pour porter le chiffre à deux millions, cf. Société des Nations. Section d’information, « Les réfugiés : activités de la SDN », 1938, p. 11. Une autre étude publiée en 1939 et citée par Claudena Skran fait état d’un volume total de 863 000 en 1922 et 630 000 en 1930, dont respectivement 70 000 et 175 000 en France (C. Skran, op. cit., p. 37).

[25]  Le comité, domicilié à Paris, fait partie des seize organisations privées qui conseillent le Haut Commissariat aux Réfugiés en 1922. Voir Catherine Gousseff et Olga Pichon-Bobrinskoy, « Les archives du comité directeur du Zemgor », Cahiers du monde russe. Russie - Empire russe - Union soviétique et États indépendants, n° 43, 2002, p. 529–44.

[26]  Lettre de la Direction politique du ministère des Affaires étrangères, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1794 : Questions Sociales. Réfugiés Russes (septembre 1921-mai 1922), p. 76

[27] Société des Nations, L’héritage de la Société des Nations, vol. 1, Genève, Société des Nations, 1946 (Série de publications de la Société des Nations Questions générales), p. 79.

[28] Cité dans Société des Nations. Section d’information, « Les réfugiés : activités de la SDN », 1938, p. 15.

[29] La convention prévoie la garantie aux réfugiés d’accéder au passeport Nansen, la protection des droits de statut personnel, l’accès aux tribunaux, la liberté de travail et la protection contre l’exploitation, et l’accès à l’éducation et aux services de santé. Cette protection ratifiée en octobre 1933 par cinq pays (Belgique, Bulgarie, Égypte, France et Norvège) est étendue aux réfugiés autrichiens et allemands en 1938.

[30] Société des Nations, « Assistance internationale aux réfugiés », XIIB. Bureaux internationaux A.27.1938.XII.BIII, Genève, Société des Nations, 25 août 1938, p. 4.

[31] Lettre du ministre de l’Intérieur au ministre des Affaires étrangères datée du 19 décembre 1921, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1794  : Questions sociales. Réfugiés russes (septembre 1921-mai 1922), p. 80.

[32] Mémorandum du docteur Nansen à la SDN, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1804 : Transfert à l’Organisation internationale du Travail de l’œuvre en faveur des réfugiés russes et arméniens (sept. 1924- sept. 1925), p. 3.

[33] Sur ce point, on peut se reporter utilement à Paul-André Rosental, « Géopolitique et État-providence. Le BIT et la politique mondiale des migrations dans l’entre-deux-guerres », Annales. Histoire, Sciences sociales, 1 février 2006, 61e année, n° 1, p. 99‑134 et « Migrations, souveraineté, droits sociaux. Protéger et expulser les étrangers en Europe du XIXe siècle à nos jours », Annales. Histoire, Sciences sociales, 2011, vol. 66, n° 2011‑2, p. 335‑373.

[34] Société des Nations, L’Œuvre sociale et humanitaire de la Société des Nations, op. cit., p. 91.

[35] Mémorandum du docteur Nansen à la SDN, op. cit., p. 4.

[36] Note du 1er décembre 1924 pour le représentant de la France au Conseil de la Société des Nations, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1804 : Transfert à l’Organisation internationale du Travail de l’œuvre en faveur des réfugiés russes et arméniens (sept. 1924-sept. 1925), p. 13.

[37]  Bureau international du Travail, réunion du Comité Consultatif près le service des réfugiés, réunion du 9 mars 1925, Archives diplomatiques, Série SDN n° 1804  : Transfert à l’Organisation Internationale du Travail de l’oeuvre en faveur des réfugiés russes et arméniens (sept. 1924-sept. 1925), p. 20.

[38] G. Ciraolo, M. Scialoja, Union internationale de secours : USI, Genève, Société des Nations, 1926. Le projet reprend dans ses grandes lignes les caractéristiques de l’action humanitaire : « le but de l’Union tel qu’il est défini par le statut est de coordonner les efforts en faveur des pays sinistrés, afin d’économiser du temps et de l’argent. Les ressources principales de l’Union seront demandées à la générosité publique. […] Le service central et permanent de l’Union sera assuré […] sous la direction de la Croix-Rouge internationale ».

[39] Monique Chemillier-Gendreau, Le rôle du temps dans la formation du droit international, Paris, Pedone, 1987 (Cours et Travaux de l’Institut des hautes études internationales).

[40] Yan Thomas, Les opérations du droit, Paris, EHESS, 2011.

[41] Société des Nations, L’Œuvre sociale et humanitaire de la Société des Nations. op. cit., p. 82

[42] Ibid.

[43] Ibid., p. 83.

[44] Par exemple Pierre Gramain, Les droits internationaux de l’homme, Paris, Les Éditions internationales, 1933 ; H. Valet, Les restrictions à l’immigration, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1930.

[45] Les cours de l’Institut de droit international de La Haye ainsi que la Revue de droit international constituent des sources précieuses pour la compréhension de cette élaboration doctrinale ; voir par exemple Marc Vichniac, « Le statut international des apatrides », Collected Courses of the Hague Academy of International Law, vol. 043, 1933 ; E. Reale, Le problème des passeports, La Haye, The Hague Academy of International Law, 1934 (Collected Courses of the Hague Academy of International Law 050).

[46] Mémoire du Président du Conseil de la Société des Nations aux puissances occupante à Constantinople, Archives du ministère des Affaires étrangères, « Archives diplomatiques - Série SDN n° 1794 : Questions sociales. Réfugiés russes », op. cit., p. 54.

[47] M. Teissier, L’Œuvre de la Société des Nations dans le domaine social et humanitaire, thèse pour le doctorat de sciences politiques et économiques, Montpellier, Imprimerie Firmin et Montane, 1925, p. 96.

[48] Note de Maurice Herbette à Jean Gout, chef du SFSDN, le 4 avril 1922, Archives du ministère des Affaires étrangères, op. cit., p. 187

[49] Archives nationales, Archives de Police générale, F7 16058.

[50] Rapport de session de la Commission consultative auprès du Haut Commissariat pour la question des Réfugiés (Genève, 18 et 19 mai 1929) transmis au service central des cartes d’identité des étrangers.

[51] Ce retournement est largement signalé dans la littérature, par exemple les travaux de Mary Dewhurst Lewis, op. cit., et Gérard Noiriel, op. cit.

[52] W. Oualid, Diplôme d’études supérieures économie politique répétitions écrites de législation industrielle (1936/37), Paris, France, Les Cours de Droit, 1936, p. 61 et 65.

[53] W. Oualid, « Les travailleurs étrangers en France. Leur répartition professionnelle et sociale », Revue internationale du Travail, vol. 20, n° 2, août 1929, p. 190 et 194.

Alexandre Boza

Alexandre Boza est historien agrégé d’histoire, diplômé en sciences politiques, membre du Centre d’histoire de Sciences Po (Paris) et chargé de cours en histoire du XXe siècle à Sciences Po. Il réalise, sous la direction de Paul-André Rosental, une thèse de doctorat sur l’émergence et l’institutionnalisation progressive d’une politique des droits de l’homme en France des années 1920 aux années 1950, étudiant le processus de codification par les juristes et les acteurs politiques pour expliquer leurs effets politiques à plusieurs échelles.

Mots clefs : migration ; étrangers ; droits de l’homme ; humanitaire ; droits sociaux ; Migration ; Foreigners ; Human Rights ; Humanitarian Sector ; Social Rights.

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  • ISSN 1954-3670