Histoire@Politique : Politique, culture et société

Le dossier

Notables et République en France de 1870 à nos jours

Coordination : Aude Chamouard et Frédéric Fogacci

Les élus régionaux : un personnel politique entre notabilisation, dénotabilisation et renotabilisation

Laurent Godmer
Résumé :

Les élus régionaux français sont une catégorie de personnel politique récente, qui connaît des transformations importantes. Ils ont d’abord été (...)

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Les « notables » sont une catégorie d’agents sociaux dont l’activité politique est historiquement considérée comme s’opposant à celle  des Berufspolitiker, « professionnels de la politique » définis par Max Weber comme ceux qui vivent par et pour la politique. Le grand sociologue allemand les définit comme suit : « Par "notables", nous entendrons […] les détenteurs d’une fortune (relativement) indépendante du travail ou, en tous cas, constituée de telle sorte qu’elle leur permet d’endosser des fonctions administratives à côté de leur activité professionnelle (éventuelle) et qui, en même temps (comme la possession d’une fortune n’impliquant pas de travailleurs l’a en particulier de tous temps autorisé) possèdent en vertu de cette situation économique une conduite de vie qui leur confère le "prestige" social d’un "honneur de statut (Stand)" et leur donne par là vocation à la domination[1]. » Cette définition est bien entendu restrictive et est à élargir. Elle peut être déployée en incluant d’une part des non-professionnels de la politique (par exemple, les « socioprofessionnels », c’est-à-dire des représentants de la « société civile », précisément du monde économique non engagés dans des carrières politiques) et, d’autre part, ceux qui par leur position acquièrent la situation sociale des notables, à savoir un capital local et une influence locale. C’est surtout ce « capital local » qui définit le notable sous la Ve République.

En ce sens, les élus régionaux français occupent une place particulière dans l’espace des notabilités contemporaines. On peut se poser la question de leur notabilisation puisqu’ils sont, avec les eurodéputés, une catégorie d’élus récente si on la compare avec les parlementaires, mais aussi avec les autres élus « locaux », conseillers généraux et municipaux, qui se sont structurés bien avant la IIIe République. Nés sous la République gaullienne, les représentants régionaux ont connu plusieurs étapes très différentes, mais récentes, dans leur émergence : celle des membres des Commissions du développement économique régional (CODER) (1964-1973), celle des membres des assemblées des conseils régionaux élus au suffrage universel indirect (1973-1986) et, enfin et surtout, celle des conseillers régionaux élus au suffrage universel (1986-2015), 2015 devant peut-être marquer une rupture avec la réorganisation des conseils régionaux incluse dans la « réforme territoriale ». On étudie ici l’ensemble de la période 1964-2015, afin de déterminer les évolutions de la notabilisation de ces élus. On peut entendre cette notion de « notabilisation » comme un processus d’acquisition d’une partie au moins des attributs du statut notabiliaire (« ancrage local », accumulation de ressources politiques et de mandats locaux, caractère non professionnel de l’engagement politique, et plus généralement « implant[ation] dans les structures partisanes locales[2] », « poids social » sur lequel est assise la notabilité[3]). Cette évolution peut être lente, complexe et réversible. Ces élus régionaux, « derniers arrivés », peuvent-ils être et/ou devenir des notables ? Peu étudiés, peu visibles, parfois critiqués, souvent peu évoqués, ils sont néanmoins devenus un personnel politique important par leur capacité à contrôler de nombreuses politiques publiques locales (transports, lycées, développement économique). C’est d’autant plus le cas qu’ils renvoient une image « moderne » et qu’ils se sont « professionnalisés » (consacrés à leur mandat et spécialisés techniquement) et organisés de manière relativement proche dans les grands États ouest-européens voisins de la France. Si l’on peut dire parfois, et dans une certaine mesure, que les élus régionaux sont des « nouveaux notables », des « néo-notables », des « notables de la décentralisation », il convient de préciser quels sont leurs réseaux et sur quoi s’appuie leur légitimité.

Pour ce faire, on se penche spécifiquement ici sur les transformations historiques du personnel politique régional, en abordant la construction de ce personnel politique qui est d’abord marqué par un recrutement notabiliaire (1964-1998) peu différent de celui des autres catégories de personnel politique, puis par une stabilisation et une « modernisation » en partie – mais en partie seulement – synonymes de dénotabilisation (1998-2010), et enfin par une « déstabilisation » qui n’a pas obéré les logiques de long terme de renotabilisation potentiellement à l’œuvre (2010-2015).

Socio-histoire de la construction du personnel politique régional (1964-1998)

Les origines d’un personnel politique régional spécifique (1964-1986)

Les élus régionaux ont une « protohistoire » lointaine : celle des assemblées « parlementaires » de l’Ancien Régime[4], par exemple à la toute fin de cette période[5], qui peuvent être vues comme des symboles d’une « origine » lointaine de la représentation régionale mais qui sont sans lien direct avec les assemblées contemporaines. S’ensuivit une histoire politique plutôt centralisée au XIXe siècle et jusqu’à la IVe République. Ces élus ont surtout des prédécesseurs immédiats au début de la Ve République, les représentants régionaux membres des CODER, les Commissions du développement économique régional, où siégèrent des élus (entre 1964 et 1972). Institutions consultatives, elles étaient généralement composées pour moitié de représentants des chambres professionnelles, pour un quart d’élus désignés dans le cadre départemental et pour un quart de personnalités qualifiées[6].

Mais les premiers véritables « élus régionaux » furent surtout les conseillers régionaux élus au scrutin universel indirect (c’est-à-dire désignés par des élus ayant reçu l’onction du suffrage universel direct) à partir de la création par la loi du 5 juillet 1972 des Établissements publics régionaux (EPR). Ces derniers comportaient une assemblée régionale où siégeaient des élus locaux et des parlementaires de la région[7]. Ils furent installés entre 1973 et 1974 (puis en 1976 pour l’Île-de-France), et fonctionnèrent jusqu’en 1986 dans les vingt-deux régions métropolitaines qui avaient été définies (« régions de programme ») en 1956 et modifiées en 1960 et en 1970. Les élus des conseils généraux y étaient bien représentés, mais les parlementaires y occupaient une place importante, sinon statistiquement, du moins politiquement étant donné  leur statut. Plusieurs « grands élus » de cette époque furent également présidents de conseils régionaux, comme Jacques Chaban-Delmas ou Laurent Fabius, cette institution ayant alors peu de prérogatives et de moyens propres. Les notables politiques « installés » captèrent fréquemment cette ressource nouvelle que représentait le mandat régional dans le champ politique. Ces premiers conseils régionaux furent donc dominés par des élus nationaux (des députés) et locaux (des conseillers généraux et des maires). À cette époque, les conseillers régionaux étaient donc par définition des notables, élus au suffrage indirect et majoritairement élus locaux. C’étaient des notables qui étaient par surcroît conseillers régionaux, le conseil régional jouant le rôle de forum pour des élus « élus ailleurs » et à forte dimension notabiliaire. Mais ce n’était pas le statut de conseiller régional qui conférait ipso facto la notabilité. Les élus régionaux sont donc des élus récents, qui sont comparables sur ce point aux eurodéputés. Il y a donc une différence majeure avec les élus municipaux et départementaux, mais également avec les députés qui sont sur le plan politique les notables « traditionnels ».

Suffrage universel direct, décentralisation et notabilisation (1986-1998)

La première assemblée régionale élue au suffrage universel direct fut l’Assemblée de Corse désignée le 8 août 1982 (renouvelée en 1984), suivie, en 1983, des quatre conseils régionaux ultra-marins et, en mars 1986, de l’ensemble des vingt-six régions qui élisent simultanément leurs conseillers régionaux[8]. Les élus régionaux des deux premières mandatures (1986-1992 et 1992-1998) peuvent être encore d’une certaine manière considérés comme des notables, non plus en raison de leur capital politique local mais parce que leur  recrutement social reste encore relativement notabiliaire. C’est très net dans le cas des assemblées corses, alors très masculines et largement dominées par les notables traditionnels[9], tels que des médecins et des avocats cumulant les mandats locaux et qui y jouent un rôle politique majeur. Ce modèle traditionnel de recrutement a pesé même en partie ensuite sur les associations partisanes « nationalistes[10] ». Ce recrutement notabiliaire est également présent dans les autres assemblées régionales métropolitaines. En effet, en 1986, y ont été élus ceux que l’on nommait à l’époque des « socioprofessionnels », c’est-à-dire des élus issus de l’univers de l’entreprise, par exemple des membres des chambres de commerce et d’industrie, qui représentaient un quart environ du total des élus régionaux[11]. Beaucoup d’autres élus étaient déjà des professionnels de la politique disposant d’autres mandats locaux. Et enfin, un cinquième des élus sont issus des professions libérales détenteurs de capital local. Ces trois profils principaux attestent du profil notabiliaire général de ces assemblées régionales, même si ces dernières étaient politiquement marginales à cette époque.

En 1986-1992, le « baptême des urnes[12] » a accouché d’assemblées régionales dominées par les deux principaux partis de « droite » de l’époque, le Rassemblement pour la République (RPR) et l’Union pour la démocratie française (UDF), tendance confirmée pour la mandature 1992-1998. La décentralisation offrit donc bien aux élus locaux – notamment des élus conservateurs – nombre de positions nouvelles, en particulier au plan régional. En outre, les lois dites de décentralisation votées en 1982 et en  1983 ont transféré de nombreuses compétences nouvelles aux collectivités territoriales. S’il est vrai que cette répartition des compétences s’est faite notamment en faveur des communes, les conseils régionaux ont tout de même pu asseoir leur nouvelle légitimité politique sur des « dossiers » concrets (en particulier la gestion des lycées et d’une partie du développement économique). Néanmoins, ce « différentiel » de compétences entre les différents types d’élus locaux (par exemple, le fait que les politiques « sociales » échappent en grande partie aux élus régionaux), en défaveur des « derniers arrivés » que sont les élus régionaux, a pu donner à leur notabilisation une forme moins spectaculaire que celles des autres, généralement  considérés comme les grands gagnants de la décentralisation.

Sur le plan socio-démographique, l’on peut affirmer (même si les prosopographies sont rares) que ces premiers élus régionaux au suffrage universel direct étaient relativement âgés. Dans le cas d’espèce, une certaine continuité, marquée par la notabilisation des élites politiques régionales, prévalut. Une demi-douzaine de présidents de région d’avant le suffrage universel direct était significativement réélue après le passage au suffrage universel direct. La situation des élus régionaux de cette époque est donc largement marquée par une hybridité, les assemblées comptant des élus notabilisés et d’autres qui le sont moins. Le recrutement spécifique de ces premiers élus au suffrage universel direct met en lumière la diversité de ce groupe. Il atteste du fait que l’ « opposition entre notables et professionnels n’est en fait pas si tranchée et le mouvement de professionnalisation […] ne s’est pas aussi clairement traduit par la victoire d’un groupe sur l’autre[13] ». Néanmoins, la période fut marquée par une forte instabilité de ces premiers conseils régionaux, parfois difficilement gouvernables eu égard à un mode de scrutin alors très « proportionnaliste ». À cette époque, les élus régionaux ne différaient guère des autres élus locaux et des députés[14]. Ils étaient encore un personnel politique relativement « traditionnel », âgé, masculin, diplômé. C’étaient des notables, même s’ils étaient moins des notables que les conseillers généraux et les maires. Mais leur évolution a conduit à les séparer dans une certaine mesure en termes de recrutement des autres catégories d’élus et donc à contribuer paradoxalement, alors que les conseils régionaux se « renforçaient », à leur partielle dénotabilisation.

Renforcement du pouvoir régional et dénotabilisations partielles (1998-2010)

Gouvernementalisation et dénotabilisations paradoxales

À partir des élections régionales de 1998, les élus régionaux sont de plus en plus dominés par les élus de « gauche », et singulièrement par les élus du Parti socialiste (PS). Ce sont de plus en plus des jeunes élus, professionnels de la politique disposant de capital partisan (de ressources pourvues par l’entreprise politique dont ils font partie) davantage que de « capital local », entendu au sens de réseaux locaux, de soutiens personnels, d’un « ancrage local » qui ne soient pas réductibles à la structure partisane[15]. Dans ce contexte, le capital partisan renvoie à l’investiture, mais également à la détention de positions dans le parti au niveau local, « fédéral » (départemental), voire national, ainsi qu’à l’acquisition de ressources liées au parti, en termes de réseau personnel par exemple. Pour la période 1998-2010, les élus régionaux étaient donc bien moins des notables traditionnels ; ils s’étaient « renouvelés » et étaient généralement plus jeunes et beaucoup plus féminisés qu’auparavant. Ils présentaient ainsi un profil moins notabiliaire que les autres catégories d’élus « locaux ». En 1998 a eu également lieu une régulation centrale importante : le Front national (FN) est exclu progressivement par le RPR et l’UDF des coalitions possibles[16], ce qui marque le début d’un intérêt plus important des grands partis pour cet échelon de pouvoir. Ensuite, parachevant ce mouvement de réorganisation du marché politique régional fut mise en place une réforme importante du mode de scrutin, instaurant deux tours avec un seuil élevé de maintien (10 % de suffrages exprimés au premier tour ou 5 % en fusionnant avec une « grande » liste, ce qui limita les effets de dispersion inhérents à la représentation proportionnelle (RP)). Cela permit ainsi de stabiliser des majorités à partir des élections de 2004. Plusieurs transformations importantes – stabilisation très importante des gouvernements régionaux à rebours d’une période d’instabilité (1986-1998), domination du PS, accroissement du nombre d’élus écologistes, présidentialisation (avec des figures comme Georges Frêche en Languedoc-Roussillon et Ségolène Royal en Poitou-Charentes) – ont marqué cette période 1998-2010.

C’est une période durant laquelle les conseils régionaux deviennent davantage « gouvernables » ainsi que plus visibles. 2004 est ainsi une date clé à plusieurs titres.  Elle correspond  à la mise en place de la parité et à des transferts de prérogatives d’ampleur (Trains express régionaux TER par exemple) au titre de l’ « acte II » de la décentralisation, et à une alternance importante contribuant à la professionnalisation des élus régionaux. Pour le PS, cette élection (comme la suivante) est décisive ;  elle lui a permis de se doter d’une solide assise locale, puisque pour la période 2004-2015, vingt des vingt-et-un présidents de régions métropolitaines continentales étaient issus de ce parti (seule l’Alsace faisant exception). L’investissement des grands partis dans la compétition régionale s’est surtout affirmé à cette époque, ce qui était beaucoup moins net dans les périodes précédentes où les institutions régionales apparaissaient périphériques. 2004 est enfin un moment où les pratiques de certains élus peuvent leur permettre de s’ériger en notables, en construisant des réseaux locaux, en s’imposant sur un dossier régional, et en cumulant leur mandat régional avec d’autres mandats électifs par exemple. Mais l’on peut considérer que cette évolution est minoritaire. De surcroît, l’espace régional peut dans la plupart des cas sembler trop étendu pour permettre une construction notabiliaire rapide et classique, contrairement au niveau communal ou même départemental qui sont mieux adaptés à la constitution de réseaux d’interconnaissance et qui sont plus stables, alors que le niveau régional est toujours « en construction » en tant qu’échelon politique repérable. En ce sens, les élus régionaux ne peuvent, dans leur majorité, être qualifiés de « notables » au sens traditionnel du terme. Dans ce contexte marqué par des « modernisations », l’on observe une montée en puissance des professionnels de la politique, détenteurs de capital partisan et de capital culturel (ces deux capitaux apparaissant comme ceux qui structurent le plus le « capital d’éligibilité » requis pour être élu) davantage que des détenteurs de capital local. 

Des élus régionaux plus « modernes » : l’impératif représentatif et ses effets

La sociographie du personnel politique régional autorise à évaluer en creux son degré de notabilité. Les caractéristiques sociodémographiques classiques du personnel politique permettent de le qualifier comme un personnel relativement élitiste, assez jeune, très diplômé et disposant de capital partisan[17]. En outre, les profils de ces élus régionaux sont assez diversifiés. C’est ce qu’on a appelé l’impératif représentatif, c’est-à-dire le fait que tout se passe comme si ces élus devaient être davantage « représentatifs » et compter dans leurs rangs un nombre élevé de femmes, de jeunes, et de représentants des « minorités visibles »[18]. Mais cette « modernisation », qui contraste avec les logiques de recrutement des parlementaires par exemple, peut être justement le signe d’une « notabilisation » relativement faible. Elle est faible en comparaison avec celle des députés « cumulants[19] », surtout si l’on compare les élus régionaux avec les conseillers généraux. En effet, historiquement, politiquement et sociologiquement, ces derniers apparaissent comme les véritables notables, tant ces membres des « CG » sont au cœur des enjeux politiques locaux et leurs membres enracinés dans les territoires par leurs trajectoires, leurs modes d’élection et leur système d’action. En comparaison, il y a une moindre possibilité de « captation des ressources » publiques et de valorisation publique de l’action politique au niveau régional, étant donné les moyens limités des régions et leur « éloignement ». Certaines différences en données agrégées apparaissent peu marquées entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux. Par exemple, les professions et catégories intellectuelles supérieures représentaient à cette époque respectivement 39,4 % et 41,2 % de ces populations[20], les artisans, commerçants et chefs d’entreprise respectivement 3,8 % et 3,6 % et les ouvriers 0,6 % et 1 %[21]. En revanche, plusieurs éléments permettent de percevoir en creux le caractère bien plus jeune et moins ancré localement des élus régionaux par rapport aux élus départementaux : 5,7 % des conseillers généraux étaient agriculteurs exploitants et, surtout, 23,1 % étaient des retraités, alors que ces propriétés socioprofessionnelles concernaient seulement 2,8 % et 6,9 % des élus régionaux[22]. A contrario, ces derniers étaient 13,4 % à être employés et 12,7 % étaient issus des professions intermédiaires, alors que ce n’était le cas que de respectivement 6,9 % et 9,4 % des élus départementaux[23].

Sur le plan sociographique, cette « modernité » relative des élus régionaux attestée en 2004 et en 2010[24] est le signe d’une dénotabilisation au moins partielle. Cependant, elle a eu des effets en termes de renouvellement du personnel politique régional. Elle a permis à de très nombreux jeunes élus, en particulier membres du PS et des Verts, de débuter leur carrière politique grâce à un mode d’élection qui n’est pas uninominal. Mais le système français implique un différentiel de prestige entre scrutin proportionnel et uninominal. Leur ressource principale semble donc être, en particulier pour les partis de gauche, la ressource partisane, puisque le mode de désignation est fondé sur un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, et que la légitimité de la plupart des candidatures passe  par une investiture partisane qui confirme en quelque sorte l’accumulation de ressources partisanes locales. Plus précisément, c’est la « filière partisane » d’accès au mandat électif régional qui apparaît comme la plus visible, la plus rapide, et qui est celle qui concerne une part importante des « jeunes élus », comme ce fut particulièrement le cas lors des élections de 2004[25]. Enfin, les élus régionaux ne sont pas de véritables notables carils subissent la concurrence d’autres élites politiques parfois moins dépendantes des allégeances partisanes en raison de leur recrutement davantage notabiliaire.

Cependant, ce constat de la partielle dénotabilisation des élus régionaux au début du XXIe siècle est à nuancer, dans la mesure où ces nouveaux élus, professionnalisés et diplômés, ont pu s’enraciner et se notabiliser, notamment après une réélection et en accumulant des ressources locales par la pratique (un processus que l’on peut nommer « auto-notabilisation »). En outre, il convient peut-être de distinguer le cas  des régions monodépartementales ultramarines, voire de certaines régions bi-départementales comme l’Alsace ou la Corse. Dans ces contextes régionaux particuliers, le statut de conseiller régional correspond à une ressource politique davantage valorisée qu’ailleurs. En effet, ces élus sont relativement peu nombreux, par définition proches des départements, et un « effet taille » permet de constater que leur notabilisation a pu être importante. Ils sont souvent davantage « visibles », connus, intégrés aux réseaux d’élus locaux, « cumulants », impliqués dans la définition des politiques locales et, partant, davantage notabilisés que les élus de « grandes régions » fortement concurrencés et peu visibles dans l’espace de la représentation politique locale (comme les 209 élus régionaux d’Île-de-France « concurrencés » par de nombreux élus de villes moyennes et ceux de huit grands départements dont la Ville de Paris).

Les usages « dénotabilisants » d’un mandat secondaire

En règle générale, le mandat régional demeure un mandat de départ pour beaucoup, un mandat-tremplin, un type de mandat qui ne se situe pas en haut de la hiérarchie des mandats tacitement validée par les principales organisations partisanes. Le personnel politique régional est soumis  au niveau de renouvellement le plus élevé, niveau intermédiaire, caractère périphérique et récent, et représentation proportionnelle obligent. Cet usage du mandat régional comme « premier mandat » est ancien, comme l’attestent maints exemples individuels, comme celui de Manuel Valls, élu conseiller régional d’Île-de-France dès 1986, ou celui de Marine Le Pen, élue conseillère régionale du Nord – Pas-de-Calais en 1998.

Beaucoup d’élus ne restent conseillers régionaux que pour un ou deux mandats. L’institution régionale connaît un des taux de renouvellement les plus élevés du champ politique français. Ce taux élevé contribue à l’accès de jeunes militants à des positions électives régionales. Ce fut le cas, on l’a mentionné, de beaucoup de jeunes élus PS en 2004, en Île-de-France notamment, mais aussi de membres de l’UMP, en particulier des jeunes dirigeants en ascension comme lors des élections régionales de 2010. Il s’agissait souvent de militants importants, en attente de positions politiques davantage prestigieuses.

En outre, lorsque des élus de premier plan disposent par ailleurs d’un mandat régional, ce dernier est peu constitutif de leur identité. Ce fut le cas par exemple d’Anne Hidalgo, dont les mandats parisiens (première adjointe au maire, puis maire) ont fortement occulté le mandat de conseillère régionale d’Île-de-France. Dans ce cas, qui n’est pas isolé, le mandat régional n’est à l’évidence pas un mandat d’attente, comme on l’évoquait précédemment à propos du mandat-tremplin, mais bien un mandat d’appoint, prolongeant  ou consolidant le mandat principal. En situation de cumul, le mandat régional est  généralement un mandat secondaire. Il l’est d’autant plus que ce mandat de conseiller régional est souvent délaissé au profit d’un autre en cas de cumul. On constate en effet que l’attractivité des mandats régionaux est relativement faible, alors que se produit un effacement progressif du cumul des mandats : un dixième des députés élus en 2012 seulement « cumulait » avec un mandat régional, alors que plus des trois cinquièmes cumulaient avec un mandat municipal et près d’un sur cinq avec un mandat départemental[26].

Mais le taux élevé de rotation, qui est d’autant plus important que les majorités ont parfois radicalement changé (en particulier en 1998 et en 2004), contribue, là encore, à une forte instabilité des mandats régionaux et des conseils régionaux, déjà rendus instables par la représentation proportionnelle. Les modes de scrutin participent en effet de la construction de la hiérarchisation des prestiges symboliques ; les positions pourvues au scrutin majoritaire, comme les mandats de députés ou de conseillers généraux, sont plus prestigieux, toutes choses égales par ailleurs, que les mandats pourvus par le biais de la représentation proportionnelle, par exemple ceux des eurodéputés, des conseillers régionaux ou des conseillers municipaux. Un demi-siècle de fonctionnement des divers types d’assemblées régionales atteste de ce fait. Comparativement, le mandat régional jouit d’une faible attractivité, sauf comme premier mandat des  entrants dans le champ politique, ce qui semble somme toute logique. Le règne des partis contre les notables, notamment du fait de la représentation proportionnelle, puis de la régionalisation de la vie politique régionale (moins « départementalisée » à partir de la réforme du mode de scrutin de 2003-2004), a favorisé des détenteurs de capital partisan plus que de capitaux locaux et de capitaux notabiliaires.

Néanmoins, cette nouvelle « fin des notables » est à nuancer : le nouveau notable, ce peut être le professionnel enraciné disposant d’un capital politique localisé. La dénotabilisation n’est que partielle. Les élus régionaux peuvent être considérés dans certains cas comme de nouveaux notables. La différenciation entre les élus régionaux et les « notables » traditionnels est importante par leur professionnalisation, leur rajeunissement, leur féminisation, mais en fait, ils tendent à devenir tout de même progressivement, pour une partie d’entre eux, des nouveaux notables issus de la professionnalisation de la politique après cette période de dénotabilisation relative. Il y a également des différences entre les conseils régionaux, par exemple pour les élus corses, mais aussi pour les conseillers régionaux alsaciens, voire pour ceux du Nord – Pas-de-Calais. On peut forger l’hypothèse d’une moindre dénotabilisation dans des régions comportant uniquement deux départements, et/ou à l’identité marquée, car cela limite la nécessité du travail d’autolégitimation des élus régionaux. Cette période d’institutionnalisation, d’alternance et de professionnalisation est donc ambiguë. Elle consacre simultanément une certaine dénotabilisation des trajectoires sociopolitiques des élus, le développement des prérogatives des élites politiques régionales, et la résistance face aux déstabilisations qu’elles ont ensuite contribué à  contrecarrer, augurant dans nombre de cas une indéniable renotabilisation.

Déstabilisations et renotabilisations ? (2010-2015)

La déstabilisation de l’architecture institutionnelle régionale

Tout se passe comme si un ensemble de facteurs politiques structurels et conjoncturels avait, pour les six premières élections générales au suffrage universel direct des conseillers régionaux (de 1986 à 2015), contribué à l’instabilité – relative, comparativement aux conseils municipaux et aux conseils généraux – de ces institutions, et donc à une dénotabilisation tendancielle – ou à une limitation de leur « potentiel notabiliaire » – des conseillers régionaux. La mandature 2010-2015 a été marquée par une certaine forme de déstabilisation qui en fait, en quelque sorte, une période de « transition ». C’est d’autant plus important qu’en 2010, le mandat électif régional demeurait un des moins prestigieux, un des moins recherchés dans l’univers politique. Cette instabilité traditionnelle des conseils régionaux a  été accentuée par les réformes de 2010 et de 2014. La région, institution en quête permanente de légitimation et de stabilisation, est toujours contestée dans son organisation comme l’attestent la réforme de 2010, abrogée en 2013, puis la « réforme territoriale » présentée en conseil des ministres le 18 juin 2014. Depuis 2010, les élus régionaux sont donc – à nouveau, mais pour d’autres raisons – dans une situation d’instabilité engendrée par des réformes mises en place par le pouvoir central.

Ainsi, le mandat régional ayant été fixé à six ans (comme les autres mandats locaux, départementaux et municipaux) en 1982, les élections suivant celles de mars 2010 devaient être organisées en mars 2016. À la suite de la première réforme, elles furent avancées à mars 2014. La loi du 16 février 2010 réduisit de six à quatre ans le mandat des conseillers régionaux qui devaient devenir des conseillers territoriaux, à la fois régionaux et départementaux. Par la suite, ces élections furent repoussées à mars 2015 à la suite de l’abrogation de cette loi, puis à décembre 2015 dans le cadre de la « réforme territoriale ». Cette réforme, promue en 2014 par le président de la République[27], visait en outre à diviser par deux le nombre de régions métropolitaines continentales[28]. Le projet de réforme a finalement abouti à un objectif de quatorze conseils régionaux[29], puis de douze[30] au lieu de vingt-et-un. Les débats parlementaires, par exemple les résistances sénatoriales[31], et le Conseil constitutionnel pourraient encore modifier ce nombre, le nombre d’élus régionaux (1 880 entre 1986 et 2015) pouvant lui s’approcher de, ou passer sous, la barre symbolique des mille. La situation est duale : si dans certaines régions, comme la Bretagne, les élus régionaux sont apparus centraux et légitimes, dans la majorité des autres, ils sont apparus comme le maillon faible de la chaîne pyramidalisée de la représentation politique (communes, intercommunalités, départements, régions, parlementaires nationaux, eurodéputés), les seuls que l’on puisse essayer de « redécouper » à court terme (les élus départementaux étant en ligne de mire pour une éventuelle réforme ultérieure). Cette faiblesse révèle en creux leur faible degré de notabilisation.

De plus, ces projets de réformes, quelle que soit leur destinée, ont contribué à l’instabilité du mandat de conseiller régional depuis 2010, alors même que la réforme mise en place en 2004, combinée à une alternance en faveur du PS et de ses alliés avaient rendu plus gouvernables les conseils régionaux, stabilisé les carrières régionales et encouragé un renouvellement de ce niveau de représentation. Concrètement, le taux de renouvellement des élus régionaux a été plus élevé que celui des autres élus. Toutefois, le conseil régional peut souffrir d’un déficit de notoriété, de légitimité et d’une certaine manière de notabilité en comparaison avec les autres niveaux de représentation dont la réforme reste politiquement inenvisageable. Ainsi, le nombre de parlementaires nationaux (députés et sénateurs), s’il a été modifié plusieurs fois sous la Ve République, l’a toujours été dans le sens de la hausse, alors que la doxa qui s’est imposée au fil des rapports officiels (dont les rapports Balladur de 2009 et Krattinger-Raffarin de 2013) était qu’il y avait trop de régions et, partant, trop de conseillers régionaux ou vice-versa. Mais cette déstabilisation institutionnelle ne remet paradoxalement pas en cause les processus de renotabilisation déjà à l’œuvre, même si l’on peut émettre l’hypothèse d’une fragilisation dans le cas de plusieurs conseils régionaux « sur la sellette », et n’empêche pas au contraire une consolidation du pouvoir régional elle-même vecteur d’une renotabilisation importante.

Logiques de la renotabilisation

Cette déstabilisation n’empêche en effet nullement des logiques de notabilisation ou de renotabilisation de se faire jour. Le personnel politique régional se notabilise tout de même, notamment par la construction progressive d’une assise locale, généralement départementalisée. Ainsi, dans la pratique, les antennes départementales des conseils régionaux sont des lieux stratégiques ; des élus y développent leur capital local, tentent de se poser en relais incontournables du niveau régional, et consacrent du temps au service du local. Les vice-présidents représentent par exemple le président sur leur territoire départemental, ils suivent les dossiers de subventions, en particulier en direction de ce qui est construit par la pratique comme étant leur territoire d’élection[32]. La pratique concrète du pouvoir régional vise justement à compenser ce déficit de notabilité et de capital local.

La mandature 2010-2015 a en particulier pu être perçue comme le théâtre d’une certaine renotabilisation tendancielle, qui vit plusieurs processus déjà à l’œuvre se confirmer (émergence de leaders régionaux connus et/ou reconnus, spécialisation sectorielle et localisée de nombreux vice-présidents de régions, limitation du cumul des mandats, « gouvernementalisation » des conseils régionaux, stabilisation des carrières politiques régionales, apprentissage et professionnalisation de « professionnels régionaux de la politique », visibilité accrue). Si le statut notabiliaire des élus régionaux demeure fragile compte tenu des évolutions précédentes et de leur faiblesse relative, en particulier sur le plan budgétaire, les « élus techniciens » sont nombreux, notamment parmi les élus occupant des positions exécutives. Les conseils régionaux comptent désormais parmi les élus de gauche issus de la parité et du renouvellement politique de nombreux acteurs expérimentés. Occupant souvent la fonction de vice-président, ces élus spécialisés ont fait carrière au sein de leur conseil régional, et cumulé au moins deux mandats dans le temps. Ils se sont d’une manière ou d’une autre « enracinés », de sorte qu’ils peuvent prétendre au statut de « notable » au sens contemporain du terme (détenteur de capital politique local). Leur travail quotidien, leurs relations, leurs réseaux locaux importants étant donné les subventions dont ils ont la charge et les projets dans lesquels ils jouent un rôle d’intermédiation politique, ont fortement contribué à les « renotabiliser » par le biais de leur pratique, de leurs usages politiques territorialisés de ce mandat spécifique, et par le biais de l’instrumentalisation de leur profil d’élus techniciens[33]. Les élus régionaux restent toutefois moins notabilisés dans des espaces très concurrentiels sur le plan politique comme celui de très grandes régions, telles que la Provence-Alpes-Côte d’Azur et l’Île-de-France.

Vers une renotabilisation généralisée des élus régionaux ?

Les différentes réformes qui concernent les compétences et l’organisation des collectivités territoriales, quel que soit leur devenir, portent en elles une forte « renotabilisation » paradoxale des élus régionaux. En effet, elles ont pour implication que les régions soient au cœur de l’ « acte III » de la décentralisation et de la rationalisation du « millefeuille territorial », de sorte que leur modernité tend désormais à les favoriser face aux « archéo-notables[34]  » incarnés par les conseillers généraux. Néanmoins, une autre évolution a contribué à leur notabilisation : la limitation progressive du cumul des mandats et des fonctions (lois de 1985, 2000 et 2014), qui a permis de faire émerger des présidents spécialisés dès 1986, et encore plus en 2004 (cumulant un autre mandat, comme un mandat de parlementaire mais plus un troisième mandat, notamment à partir de 2004). Cette tendance se poursuivra vraisemblablement après 2015. Si cette instabilité fut provisoirement indéniable, elle a ouvrert la voie à une renotabilisation. Les régions, quels que soient leur nombre et leur statut, se trouvent de facto renforcées compte tenu de la réduction de leur nombre et de la limitation des compétences des conseils généraux[35].

Par ce pouvoir renforcé et du fait qu’elles se situent dans une configuration d’alliance paradoxale avec les élites politiques et bureaucratiques centrales, les élites politiques régionales font  figure de nouveaux notables ou de futurs notables, en particulier quand elles cumulent capital technique et capital territorial. Nous nous situons donc dans l’invention d’une nouvelle notabilité, d’autant plus qu’est envisagée la suppression ou, à tout le moins, l’affaiblissement des conseils généraux, concurrents historiques des conseils régionaux, et ce, quelles que soient les vicissitudes des réformes qui se heurtent, par définition, à la résistance des grands élus[36].

L’hypothèse de la renotabilisation est cependant à nuancer. Les régions sont aujourd’hui peu financées et dépendantes fiscalement ; les gouvernements successifs ne semblent pas vouloir élargir leurs prérogatives en la matière, conscients que les bénéficiaires des décentralisations se situeraient davantage du côté des intercommunalités, en particulier celles des grandes aires urbaines[37]. Les élus régionaux ne sont pas devenus des notables comme les autres, et les conditions de leur notabilisation tangibles apparaissent encore difficiles à réunir. Mais, moins concurrencés, moins nombreux, plus légitimes, plus stables, plus visibles, plus puissants tout simplement dans un contexte de concurrence et de recomposition des pouvoirs locaux, les élus régionaux peuvent potentiellement tirer profit de ces réformes et favoriser leur propre renotabilisation.

Les conseillers régionaux disposent en général d’une assise locale, mais ils ont des liens locaux relativement faibles pour la majorité d’entre eux, ne serait-ce qu’à cause de la taille de leurs circonscriptions d’élection. Cependant, si la construction d’un capital territorial personnalisé constitue pour eux une tâche plus ardue que pour les autres élus locaux, leur rôle modeste mais réel d’intercession (subvention à des associations locales, suivi des projets régionaux en lien avec les élus locaux) est indéniable. S’ils ne disposent pas des prérogatives et des moyens financiers de leurs homologues, en particulier allemands et espagnols, ils jouent un rôle d’intermédiation croissant au fil des mandatures. Le leadership micro-local (au plan municipal par exemple) est davantage territorialisé que le leur, ce qui limite leur notabilité.

Néanmoins, plusieurs phénomènes favorisent la renotabilisation de ce personnel politique intermédiaire : les évolutions sociohistoriques de ce personnel politique, la technicisation des profils, la construction de véritables carrières politiques régionales, les pratiques d’enracinement local, notamment de la part des élus moteurs comme les vice-présidents, et enfin le fait que la déstabilisation engendrée par les différentes réformes tend plutôt à renforcer l’échelon régional toutes choses égales par ailleurs. Ce personnel politique intermédiaire ne dispose pas du même capital local que les autres catégories d’élus, son recrutement étant davantage fondé sur le capital partisan et le capital culturel. Les élus régionaux sont cependant d’une certaine manière des « notables du futur », étant donné leur recrutement et leur situation dans l’espace des positions politiques. Tout se passe comme s’ils n’étaient donc qu’au début de leur conquête du pouvoir local, de leur lente notabilisation.

Pour citer cet article : Laurent Godmer, « Les élus régionaux : un personnel politique entre notabilisation, dénotabilisation et renotabilisation », Histoire@Politique, n° 25, janvier-avril 2015 [en ligne, www.histoire-politique.fr]

Notes :

[1] Max Weber, La Domination (1911-1914, édition allemande 2005), trad. fr. Isabelle Kalinowski, Paris, La Découverte, 2014, p. 54-55. 

[2] Luc Rouban, « Les députés », Cahiers du Cevipof, n° 55, septembre 2011, p. 55.

[3] Ibid., p. 51.

[4] François Olivier-Martin, L’administration provinciale à la fin de l’Ancien Régime, Paris, LGDJ, 1997.

[5] Laurent Godmer, « Traduire l’ordre social dans l’ordre représentatif. La fixation de la désignation des assemblées provinciales de 1787 », Parlements, États et représentation, n° 24, 2004.

[6] Pour un exemple, voir Jean-Luc Bodiguel, « Les commissions du développement économique régional. Composition, bilan et perspectives. L’exemple des Pays-de-la-Loire », Revue française de science politique, vol. 16, n° 3, juin 1966.

[7] Cf. François Belorgey, La France décentralisée, Paris, Berger-Levrault, 1984.

[8] Cf. Laurent Godmer, Les mutations du capital représentatif. La sélection des représentants régionaux, thèse pour le doctorat en science politique soutenue à l’université de Paris I Panthéon-Sorbonne le 21 décembre 2002, Lille, Atelier national de reproduction des thèses, 2004, tome 1.

[9] Économie corse, n° 40, juillet-septembre 1987 cité par Jean-Louis Briquet, La tradition en mouvement. Clientélisme et politique en Corse, Paris, Belin, 1997, p. 170.

[10] Laurent Godmer, « Les élus régionaux indépendantistes catalans et corses et la loi d’airain de la reproduction coloniale », Pôle Sud, n° 20, mai 2004, p. 63-82.

[11] Olivier Nay, La Région, une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l’espace régional, Paris, L’Harmattan, coll.  « Logiques politiques », 1997, p. 27.

[12] Pascal Perrineau (dir.), Régions : le baptême des urnes, Paris, Pedone, 1987.

[13] Éric Phélippeau, « La fin des notables revisitées », dans Michel Offerlé (dir.), La profession politique. XIXe-XXe siècles, Paris, Belin, 1999, p. 70.

[14] Cf. Luc Rouban, « Les députés », art. cit..

[15] Sur cette question, voir par exemple, Jacques Lagroye, Politique et société. Jacques Chaban-Delmas à Bordeaux, Paris, Pedone, 1973.

[16] Laurent Godmer et Laurent Kestel, « Institutional Inclusion and Exclusion of Extreme Right Parties in Austria, Germany and France », dans Roger Eatwell et Cas Mudde (eds.), Western Democracies and the New Extreme Right Challenge, London-New York, Routledge, 2004.

[17] Laurent Godmer, « Qui sont les élus régionaux ? Étude comparée Allemagne, Espagne, France : Impératif représentatif et impératif élitiste dans le recrutement des élites politiques régionales », Pouvoirs locaux, n° 88/I, mars 2011, p. 139-143.  

[18] Laurent Godmer, Des élus régionaux à l’image des électeurs ? L’impératif représentatif en Allemagne, en Espagne et en France, Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 2009.

[19] Cf. Luc Rouban, « Les députés », art. cit.

[20] Données de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur pour les conseillers généraux (2001) et régionaux (2004) citées par Michel Koebel, Le pouvoir local ou la démocratie introuvable, Bellecombe-en-Bauges, Éditions du Croquant, 2006, p. 29.

[21] Ibid.

[22] Ibid.

[23] Ibid.

[24] Éric Keslassy, Quelle place pour les minorités visibles ? Retour sur les élections régionales de mars 2010, note de l’Institut Montaigne, septembre 2010, p. 1-6 ; Laurent Godmer, « Une démocratie hybride ? Les élus régionaux entre élitisme social et représentation-miroir », Savoir/Agir, n° 11, mars 2010, p. 39-46.

[25] Cf. Laurent Godmer, Des élus régionaux à l’image des électeurs ?, op. cit.

[26] Observatoire de la vie politique et parlementaire, comptage au 27 février 2014.

[27] David Revault d’Allones, « Le jour où François Hollande a redessiné la France », Le Monde, 4 juin 2014, p. 6.

[28] Éric Haquemand, « Onze régions au lieu de vingt-deux », Le Parisien, 9 avril 2014, p. 5.

[29] Jérôme Gautheret et Thomas Wieder, « 1789-2014, les batailles de l’espace français », Le Monde, 8-9 juin 2014, p. 16-17.

[30] Bertrand Bissuel et Béatrice Jérôme, « L’exécutif veut relancer la réforme territoriale », Le Monde, 28 octobre 2014, p. 9.

[31] Patrick Roger, « Coup de frein au Sénat sur la réforme territoriale », Le Monde, 28 juin 2014, p. 10 ; Sophie Huet, « La réforme territoriale repasse par le Sénat », Le Figaro, 27 octobre 2014, p. 4.

[32] Laurent Godmer et Guillaume Marrel, « La production de l’agenda d’une vice-présidente de conseil régional : rationalisations et arbitrages dans les processus de fabrication collective de l’emploi du temps d’une professionnelle de la politique », dans Didier Demazière et Patrick Le Lidec (dir.), Les mondes du travail politique, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2014, p. 37-52.

[33] Laurent Godmer et Guillaume Marrel, « Que font vraiment les professionnels de la politique ? Le contenu de l’agenda d’une vice-présidente de région » (avec Guillaume Marrel), dans Alice Mazeaud (dir.), Pratiques de la représentation politique, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. « Res Publica », 2014.

[34] Expression attribuée à Jean-Marie Le Guen, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement lors d’une rencontre avec des députés le 7 mai 2014 (Le Canard Enchaîné, n° 4881, « La Mare aux Canards », 14 mai 2014, p. 2).

[35] Jean-Marc Ayrault, « Nous voulons renforcer le pouvoir des régions », propos recueillis par Bastien Bonnefous, Luc Bronner et Françoise Fressoz, Le Monde, 25 janvier 2014, p. 8.

[36] Éric Nunès, « Fusion des régions : les élus locaux s’accrochent à leurs “baronnies” », Le Monde, 29 mai 2014, p. 7.

[37] Éric Nunès, « Les grandes villes prêtes à reprendre les compétences des départements », Le Monde, 22 mai 2014, p. 10.

Laurent Godmer

Laurent Godmer est maître de conférences en science politique à l’université Paris-Est. Ses recherches et ses publications portent principalement sur le personnel politique (recrutement, travail, campagnes électorales) et la théorie politique contemporaine. Il anotamment publié Des élus régionaux à l’image des électeurs ? L’impératif représentatif en Allemagne, en Espagne et en France (L’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 2009).

Mots clefs :  élus régionaux ; personnel politique ; notables ; conseils régionaux ; recrutement politique.

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  • ISSN 1954-3670