Histoire@Politique : Politique, culture et société

Le dossier

Les entourages des chefs de l'Etat de Mac-Mahon à Valéry Giscard d'Estaing

Coordination : Gilles Le Béguec et Christine Manigand

Le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne

Anne Dulphy, Christine Manigand
Résumé :

L’étude du Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI), « officine administrative au rôle inconnu et à l’importance considérable », renvoie tout (...)

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Le journal Les Echos a défini le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne, ou SGCI, comme « une officine administrative au rôle inconnu et à l’importance considérable [1]  ». Philippe Moreau-Defarges évoque un organisme « fort peu orthodoxe [2]  », Jean-Michel Eymeri le décrit comme un « rare exemple d’institutionnalisation ancienne et délibérée de la transversalité dans l’appareil d’Etat [3]  ». Il est vrai qu’il n’a pas d’équivalent étranger : tout au plus un European Secretariat a-t-il été créé au Royaume-Uni – pays partageant avec la France une centralisation politique et administrative – en 1973, sous l’autorité du Cabinet office, mais cette structure inspirée par le SGCI est de moindre influence. L’originalité française tient au fait que c’est un service administratif placé sous l’autorité du Premier ministre, transversal, qui assure la coordination interministérielle en matière communautaire. Si cette instance n’est pas décisionnelle en théorie, elle ne se contente pas en pratique du rôle d’information, de coordination et d’exécution, mais contribue à forger la politique européenne de la France ; c’est pourquoi Christian Lequesne la range parmi les administrations d’état-major [4] .

Cette structure peut également être assimilée à une « administration du sommet de l’Exécutif [5]  » en raison de sa proximité avec Matignon et avec l’Elysée, puisqu’elle est rattachée à Matignon et que des liens très étroits, plus particulièrement sous la présidence de Georges Pompidou, l’unissent à l’Elysée. D’une façon générale, on imagine mal que les décisions – sous forme d’arbitrages – rendues  par le Premier ministre puissent heurter le président qui dispose sous la Ve République d’un pouvoir d’intervention directe dans les négociations communautaires. En outre, la richesse des parcours des membres du SGCI, tant dans le processus de formation que de sélection des élites, permet dans une perspective de moyenne durée de cerner l’importance de cette structure au sein du système complexe de prise de décision en matière de politique européenne.

La périodisation assignée à ce dossier est en l’occurrence particulièrement pertinente puisque l’appareil décisionnel en matière européenne a été modifié en juin 1981 par la désignation d’un ministre délégué auprès du ministre des Relations extérieures chargé des affaires européennes. L’article 2 du décret de nomination d’André Chandernagor précisait qu’il aurait « autorité sur le SGCI pour les questions de coopération économique européenne », qui ne relevait donc plus directement du chef de gouvernement. Cette décision revenait à « séparer très nettement la coordination purement administrative de l’impulsion politique [6]  », alors que le SGCI était depuis 1948 un passeur entre l’administratif et le politique, comme entre la sphère nationale et les institutions européennes. La tutelle formelle de Matignon a été rétablie en décembre 1984.

Etudier le SGCI conduit à rappeler que l’intégration européenne n’a pas fait disparaître les logiques propres des Etats-nations et que, en l’occurrence, elle a suscité au plan national le développement d’une institution centrale de coordination. Deux temps peuvent scander cette étude synthétique que les travaux antérieurs – notamment ceux menés par Anne de Castelnau dès 1989-1990 [7] – ont largement contribué à mettre en valeur : l’analyse historique de la genèse d’un organe administratif créé pour remplir une fonction particulière puis de l’extension progressive de son champ d’attributions, celle de ses fonctions et de sa composition ; la mise en question, dans le cadre de la problématique des entourages politiques, de son rôle d’accélérateur de carrière pour son personnel de hauts fonctionnaires.

Une organisation administrative originale

Des compétences de plus en plus étendues

C’est sur les instances du chef de gouvernement Robert Schuman que le Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne a été créé auprès de la présidence du Conseil [8] , par le décret du 25 juin 1948, afin de résoudre les problèmes liés à l’instauration de l’OECE chargée de répartir l’aide Marshall ; une coordination administrative, seule susceptible de dépasser les rivalités ministérielles, était en effet nécessaire pour élaborer la position française au sein de cette organisation de coopération intergouvernementale à vocation économique. Anne de Castelnau a montré à quel point la préparation des dossiers concernant le plan Marshall et l’OECE a constitué un enjeu de pouvoir entre les Finances et le Quai d’Orsay [9] . Le Comité s’est en fait réuni très rarement et les responsabilités qui lui incombaient ont été prises en charge par l’organe administratif permanent, c’est-à-dire le Secrétariat général du Comité interministériel ou SGCI. Ce dernier devait donner ses instructions à la délégation française menée par le ministre des Affaires étrangères ou son directeur des Affaires économiques, chargée de la négociation. Il est parvenu à jouer un rôle de tampon entre la France et l’Economic Cooperation Administration, préservant l’indépendance décisionnelle de la première en matière de politique économique [10] .

Face à l’Europe communautaire et son processus d’intégration, la nécessité d’une coordination nationale a été renforcée puisque de nombreux ministères étaient concernés par les nouvelles Communautés au profit desquelles était déléguée une part de souveraineté. La création d’un Comité interministériel de la CECA a été évoquée mais n’a pas obtenu l’agrément de Jean Monnet qui considérait que les décisions devaient être prises au niveau ministériel. Les attributions du SGCI furent donc étendues à la CECA par le décret du 3 septembre 1952. Le secrétaire général adjoint chargé de suivre ces questions – Pierre Alby – fut désigné comme représentant permanent au COCOR (Comité de coordination), le comité de coordination composé de fonctionnaires des différents Etats membres qui devait préparer le travail du Conseil des ministres de la Communauté et assurer la liaison entre les administrations nationales et la Haute Autorité. La représentation au Conseil des ministres était confiée au ministère technique compétent, l’Industrie et le Commerce. Ces hauts fonctionnaires du SGCI, usagers du traité de Paris, ont été à partir de juillet 1956 des acteurs de premier plan dans les négociations du traité de Rome à Val Duchesse ; c’est alors que Jacques Donnedieu de Vabres a remplacé Olivier Wormser, directeur des Affaires économiques et financières au Quai, à la tête de la section « Marché commun » de la délégation française et – avec son adjoint Pierre Alby et Jean-François Deniau – il devint un expert de la CEE qu’il défendit auprès de l’administration nationale [11] . Le décret du 3 avril 1958 donna pour mission au SGCI d’étudier toutes les questions relatives aux relations entre la France et les trois communautés : on peut estimer qu’il est constitutif de l’organisation actuelle. La distinction entre deux comités techniques interministériels, l’un chargé de la CECA et de la CEE auprès du ministère des Finances, l’autre de l’Euratom auprès du Commissariat à l’énergie atomique, est vite tombée en désuétude. A la différence du système instauré en 1952, la représentation permanente créée à Bruxelles au sein du Comité des représentants permanents (COREPER) fut confiée à un diplomate, avec rang d’ambassadeur, placé sous l’autorité du ministre des Affaires étrangères ; les questions européennes restaient à l’extérieur des affaires étrangères, ce qui répondait en partie aux sollicitations du Quai qui avait fait valoir qu’« accepter la thèse de l’intégration en confiant cette gestion à un autre ministère que celui des Affaires étrangères, c’(était) souligner le caractère fédéral de la CEE [12]  ».

Le SGCI fut bien, après le Commissariat au Plan, « une des premières administrations de mission françaises », c’est-à-dire selon la définition de Jean-Louis Quermonne une structure horizontale et interministérielle « adaptée à un problème, un temps, un lieu ; elle est localisée, elle est spécialisée. Elle doit s’éteindre le jour où le problème posé est résolu [13]  », en l’occurrence la reconstruction économique nationale et le relèvement européen. Son rattachement direct à la présidence du Conseil constitue également une des caractéristiques de ce type d’administration ; il permettait de dépasser la rivalité entre le Quai d’Orsay, pour qui les processus internationaux en jeu avec l’OECE puis les Communautés européennes relevaient de la politique étrangère, et la rue de Rivoli, qui faisaient valoir leur nature économique ; l’intégration communautaire compliqua encore la donne en concernant divers ministères techniques qui faisaient valoir leurs compétences dans les domaines concernés. Les Finances sortirent de ce conflit avec un avantage puisqu’elles obtinrent le monopole de la direction, le secrétaire général devant obligatoirement être un inspecteur des Finances, tout en étant associées à la définition de positions d’ordre international relevant normalement du seul ministère des Affaires étrangères. Ces jeunes techniciens des finances, comme on le verra ultérieurement, ont conféré une légitimité immédiate à la nouvelle structure.

Pas plus qu’elle ne remit en cause le choix européen de la France, l’arrivée au pouvoir du général de Gaulle ne bouleversa ce dispositif. Bien plus, dans une note du 18 mars 1959, le Premier ministre Michel Debré rappela aux différents ministères et secrétariats d’Etat que « toutes les communications avec les instances communautaires doivent se faire sous son autorité, par l’intermédiaire du SGCI ». En fait, durant ces premières années de la Ve République, diverses administrations – en particulier l’Agriculture et les Finances – avaient multiplié les contacts directs avec leurs homologues étrangères et les Communautés, ce que le général de Gaulle a dénoncé comme un « copinage technocratique » à l’origine de « propositions sans valeur et dangereuses ». Après une courte période de relatif effacement, le SGCI fut donc conforté dans sa mission de contrôle et de coordination, devenue plus stricte, en cohérence avec la conception intergouvernementale d’Europe des Etats prônée par le général de Gaulle. Dans un contexte où ce dernier la défendit frontalement face aux adeptes de la supranationalité, le SGCI devint aussi un « lieu d’impulsion politique [14]  » ; son rôle d’action, d’arbitrage interministériel, s’amplifia. Une note de Matignon écrite par François-Xavier Ortoli, datée de début 1965, spécifiait ainsi que « le point de vue à exposer ou à défendre n’est pas celui de tel service ou de tel département ministériel, mais bien la position française définie dans un cadre interministériel [15]  ». C’est pourquoi on peut considérer qu’il est passé du statut d’administration de mission à celui d’administration d’état-major à laquelle Jean-Louis Quermonne attribue trois caractéristiques : « elle se rencontre au sommet de la pyramide administrative, elle est pluridisciplinaire et elle prospère à l’articulation de l’administration et de la politique [16]  ».

La mention de François-Xavier Ortoli permet de creuser ce dernier point en soulignant une évolution décisive : secrétaire général du SGCI, il fut également nommé fin 1962 directeur de cabinet du Premier ministre Georges Pompidou ; un de ses adjoints, Jean Dromer, fut nommé en 1964 conseiller technique chargé des questions économiques, financières et sociales auprès du président de la République. Le cumul du secrétariat général avec un poste au cabinet du Premier ministre ou avec le secrétariat général de l’Elysée fut désormais systématique et accrut l’autorité du SGCI. Les années 1974-1977 ont constitué à cet égard une parenthèse. Georges Pompidou avait en effet trouvé à la tête du SGCI un de ses proches, Jean-René Bernard, qui devint également son conseiller technique à l’Elysée de 1969 à 1973, puis secrétaire général adjoint de la présidence de la République ; il eut la haute main sur la politique européenne du quinquennat, caractérisée par une volonté de relance. Il conserva sa fonction administrative jusqu’en 1977 mais l’élection de Valéry Giscard d’Estaing le priva de relais politique. Les conséquences de ce repli ont été immédiates : le SGCI a perdu en autorité auprès de l’administration, l’autonomie de la Représentation permanente s’est accrue et le Quai a regagné en influence.

En matière européenne, le SGCI a un monopole d’information, d’expertise, de réflexion, sa compétence se limitant toutefois aux domaines couverts par les traités communautaires, les affaires dites hors traité relevant d’autres administrations, la Coopération politique européenne (CPE) du Quai d’Orsay notamment. Ses missions ne sont pas définies précisément, ce qui lui procure souplesse et adaptabilité. Alors qu’il n’a pas de pouvoir décisionnel propre, travaillant « en liaison avec les administrations concernées » selon l’article 2 du décret constitutif, il est pourtant présenté par Christophe Divi comme un « entrepreneur politique [17]  » : espace d’échanges entre les administrations ministérielles, d’expertise, d’orientation au compromis et d’arbitrage pour faire émerger l’intérêt commun. Quelles sont ses fonctions essentielles ?

A l’interface de l’administratif et du politique

Le SGCI centralise toutes les communications entre Paris et Bruxelles, un héritage de l’époque gaulliste qui n’a pas été remis en cause depuis : dans un sens, c’est à lui que la Représentation permanente transmet toute proposition des instances communautaires pour qu’il la soumette aux différentes administrations ; dans l’autre, il se fait l’écho d’une unité de point de vue qu’il a contribué à faire émerger. De même prépare-t-il les dossiers pour les ministres devant participer à un conseil de la Communauté, pour les sommets bilatéraux européens, pour les visites à l’étranger à retentissement européen, pour les Conseils européens eux-mêmes ; des membres du SGCI sont présents à toutes ces occasions.

La tâche de coordination est essentielle. Au cours de nombreuses réunions interministérielles – chaque journée est vécue au rythme de ces réunions incessantes –, il s’agit de dépasser la confrontation pour dégager un point de convergence qui deviendra la position officielle de la France ; c’est le SGCI qui convoque les représentants des différents ministères, qui préside et dirige la réunion, qui en rédige le compte rendu : loin d’être seulement un « honnête courtier », il joue donc un rôle central dans l’élaboration des compromis interministériels. Lorsque la conciliation se révèle impossible, dans 10 à 20% des cas, le problème doit être soumis à l’arbitrage du cabinet du Premier ministre [18] . On comprend ici l’intérêt du rattachement direct du SGCI à Matignon de même que du fréquent cumul du secrétariat général avec une fonction de conseiller auprès du chef de gouvernement ; il dispose à ce titre d’une autorité qui lui permet généralement de surmonter les tensions entre les ministères sans que le Premier ministre ait à intervenir personnellement. L’administration française est aussi mobilisée autour du SGCI lors des présidences françaises du Conseil des Communautés : la tâche de coordination est renforcée pour élaborer un programme, suivre les dossiers, enfin tirer un bilan.

Une fois la coordination effectuée, le SGCI doit transformer ce résultat en un mandat clair et applicable. C’est à lui qu’il revient d’élaborer la position française, de formuler des instructions, conformément à l’invite de Maurice Couve de Murville : « on ne négocie pas pour aboutir mais pour faire triompher les intérêts dont on a la charge [19]  ». En ce sens, son approche peut trancher avec la logique de négociation de la Représentation permanente, l’objectif étant d’arriver à un point d’équilibre entre les contraintes nationales et communautaires. On le voit, s’il ne dispose pas en théorie de prérogatives décisionnelles, le SGCI a en fait une large latitude pour influer sur la politique européenne du pays.

Outre l’information, la coordination, l’impulsion, le SGCI a plusieurs missions complémentaires, et d’abord contrôler la présence des Français dans les institutions européennes ainsi que l’application du droit communautaire par l’administration française conformément à la règle de primauté ; cette dernière tâche, qui incombe au conseiller juridique mais se heurte à la méconnaissance ou à l’obstruction de certains ministères, ne s’est vraiment développée que dans les années 1980.

Si l’on voulait esquisser un bilan de son action, on pourrait indiquer que le SCGI abandonne à la décision politique les dossiers lourds à forte résonance politique, comme les questions monétaires, mais que, pour l’essentiel, le traitement des affaires européennes est centralisé par cette administration clé. Sur un autre plan, après avoir souligné l’efficacité de ce dispositif unique en Europe de veille et d’alerte, Jean-Michel Eymeri en évoque certains revers : approche réactive, en fonction de l’agenda communautaire, dans l’urgence, qui exclut de tenter d’influer en amont sur les initiatives de la Commission, comme d’autres Etats membres, d’élaborer une conceptualisation d’ensemble ou de renouveler les perspectives nationales. « Au SGCI, on n’est pas là pour expertiser mais pour synthétiser, on n’est pas là pour penser mais pour agir ». Selon lui, le bricolage de la position française qui en résulte est source de reproduction permanente, de continuité avec les précédents [20] .

A l’encontre des autres administrations de mission à vocation interministérielle, le SGCI n’a pas de personnel propre, les fonctionnaires qui y travaillent provenant de ministères divers qui les mettent à disposition. Il s’agit d’une structure légère, qui s’est toutefois étoffée au fil des années. Sous la direction du secrétaire général et de ses deux adjoints, le travail était réparti entre six secteurs en 1958, dix en 1965, puis douze, qui correspondent chacun à plusieurs domaines. Jean-Michel Eymeri définit ces hauts fonctionnaires comme des « généralistes » que « leur position d’intermédiaires et leurs ressources de traducteurs entre sphères différentes conduisent à jouer un rôle de passeurs et d’intégrateurs dans les échanges transversaux entre espaces institutionnels [21]  » ; ils sont en effet membres d’une administration d’état-major qui ne détient pas une expertise spécialisée mais permet une interaction administrative, non seulement dans l’espace national mais avec l’espace communautaire, afin de définir et défendre au mieux un intérêt commun.

Les postes de hauts fonctionnaires – le secrétaire général, ses adjoints dont le rôle est essentiel compte tenu des fonctions de conseiller politique de leur supérieur, les chefs de secteur – sont l’objet d’une répartition délicate entre les grands corps de l’Etat : en 1981, neuf sur quinze en étaient issus (deux inspecteurs des Finances, un ingénieur en chef et un ingénieur des Mines, un ingénieur des Ponts et Chaussées, un maître des requêtes au Conseil d’Etat, un conseiller référendaire à la Cour des comptes et deux conseillers aux Affaires étrangères). L’équilibre est soigneusement maintenu : les compétences industrielles ont conduit à l’été 1953 à ce qu’un secrétaire général adjoint soit ingénieur des Mines ; l’autre adjoint fut toujours un inspecteur des Finances jusqu’en 1980. En outre, le ministère des Finances héberge le SGCI, lui fournit une grande partie de son personnel et son secrétaire général jusqu’en 1977.

L’originalité du poste de secrétaire général vient, en fait, surtout du cumul avec une fonction de conseiller politique à Matignon ou, plus rarement, à l’Elysée. Cette pratique, qui relève de la tradition sans être inscrite dans les textes, est source de légitimité politique. Il s’agit d’une spécificité unique, transgressant la règle de différenciation juridique entre les fonctions de direction d’une administration centrale et les fonctions politiques de cabinet. Jean-Luc Sauron parle donc du « rôle pivot [22]  » du SGCI, à la frontière des sphères politique et administrative. Il explique que  cette passerelle  entre le gouvernement et l’administration se concrétise par le cumul quasi permanent depuis 1958 du secrétariat général du SGCI avec un poste au sein du cabinet du président de la République ou du Premier ministre. Cette particularité donne au SGCI l’autorité pour rendre les arbitrages nécessaires entre les positions ministérielles, renforce l’efficacité de sa mission de coordination, garantit la cohérence de l’action européenne ; elle fut supprimée entre 1982 et 1985, et à nouveau cette rupture visait à distinguer l’initiative politique et le travail administratif.

La diversité de provenance des fonctionnaires leur permet de mobiliser des expériences administratives et des réseaux professionnels variés, susceptibles d’être utilisés pour faciliter le dialogue avec les différentes administrations. Ce personnel jeune, motivé, très qualifié, profite de son passage au SGCI pour acquérir des compétences européennes approfondies. Peut-il l’utiliser comme un tremplin, un accélérateur, pour sa carrière future ?

Des hommes au service d’une « administration de mission » et « d’état-major »

Depuis les débuts de son existence, et lors de sa recréation en 1958, le choix des personnages clés du SGCI rend parfaitement compte du difficile maintien d’un équilibre ainsi que des conflits existant au sein des différents ministères pour s’assurer de la primauté de cet organisme à caractère interministériel ayant pour but d’incarner la politique européenne de la France.

Des inflexions temporelles révélatrices

La bataille pour obtenir la nomination du secrétaire général du SGCI a tout d’abord été gagnée, en dépit de quelques concessions, et même d’une espèce de Yalta diplomatique, en 1958, par le ministère des Finances : cela a constitué la règle de 1948 à 1958 où se sont succédé à ce poste des inspecteurs des Finances. La victoire de la rue de Rivoli a alors été sans partage et a débouché sur un réel monopole, au détriment du Quai d’Orsay qui, normalement, aurait dû être seul en charge de l’élaboration des positions nationales dans les négociations internationales [23] . Le décret du 25 juin 1948 n’avait pas spécifié que le secrétaire général devait appartenir à l’inspection des Finances mais la tradition l’établira. Le côté technique, induit par le rôle du SGCI dans la gestion de l’OECE puis dans celle de la CECA et de la Haute Autorité de Luxembourg, mise en place à partir de 1952, servait de justification face aux critiques qui ne manquèrent pas de s’élever. Une seule exception à la règle, de 1955 à 1960 : Jacques Donnedieu de Vabres, maître des requêtes au Conseil d’Etat, qui de ce fait n’a jamais eu le titre mais « faisait fonction de secrétaire général » ; il a néanmoins pu se prévaloir de son rôle important lors des négociations des traités de Rome où le SGCI avait fort habilement remplacé les diplomates de carrière, notamment au sein de la délégation chargée de la négociation du Marché commun à Val Duchesse pendant l’année 1956. Comme l’écrit Anne de Castelnau, « quelles qu’en soient les raisons exactes, politiques ou de simple disponibilité, c’est bien les hommes du SGCI qui ont négocié la partie Marché Commun du traité de Rome pendant l’année 1956 [24]  », au premier rang desquels Jacques Donnedieu de Vabres et Jean-François Deniau, jeune inspecteur des Finances, chargé de mission au SGCI. En retour, le premier exigea même, en 1958, le contrôle du nouvel organisme créé, le Comité des représentants permanents (COREPER), chargé de préparer le travail du Conseil des ministres à Bruxelles. Mais là s’opéra, comme nous l’avons vu, un partage par le décret du 3 avril 1958 : au Quai d’Orsay, qui avait tenté de reprendre la main sur les dossiers européens et notamment sur celui du Marché commun, le contrôle de la Représentation à Bruxelles, avec à sa tête un de ses fonctionnaires avec rang d’ambassadeur [25] , et le statu quo au SGCI chargé d’assurer la coordination entre les divers ministères et d’envoyer les instructions à la délégation permanente à Bruxelles. Le Quai d’Orsay renonçait à une grande partie de ses prétentions et l’inspection des Finances se voyait confortée.

La direction est assurée en permanence par un secrétaire général, assisté par deux secrétaires généraux adjoints (SGA), qui règne sur une équipe qui s’est étoffée au fil des années : l’effectif était de cinq personnes en 1948, dix en 1950, une trentaine en 1952, trente-six en 1956, soixante en 1967, quatre-vingt-huit en 1971, pour rassembler environ cent vingt personnes en 1981. Depuis sa création et jusqu’en 1977, le secrétariat général a donc été, à l’exception de Jacques Donnedieu de Vabres, un monopole des Finances. Ce qui fut vrai sous la IVe République [26] , le demeura sous la Ve République jusqu’en 1977 : François-Xavier Ortoli (1961-1966), Jean Dromer (1966-1967) et Jean-René Bernard dont la longévité à ce poste fut la plus importante (1967-1977), n’ont pas failli à la règle. Tous les secrétaires généraux des années 1960 furent donc des inspecteurs des Finances, si l’on excepte François Morin, ingénieur des Mines, qui n’assura que l’interim entre 1965 et 1966 après avoir été secrétaire général adjoint et avant de rejoindre la direction générale de la Compagnie financière de Paris et des Pays-Bas.

C’est par le décret du 20 septembre 1977 que Raymond Barre mit fin à ce privilège et ouvrit le secrétariat général aux autres grands corps de l’Etat : de 1977 à 1979, Jean-Claude Paye fut le premier secrétaire général de 1977 à 1979 issu du corps diplomatique ; puis la tradition reprit le dessus avec la nomination d’un inspecteur des Finances, Pierre Achard. Les motivations qui ont présidé à ce changement ne semblent pas totalement avérées : l’hypothèse émise par Michael Matthiessen semble la plus vraisemblable [27] . Raymond Barre, alors Premier ministre, souhaitait faire venir à ce poste un de ses anciens collaborateurs, Jean-Claude Paye, tandis que Jean-René Bernard, après dix années passées au SGCI, était en quête d’un poste au Quai d’Orsay qu’il obtint avec l’ambassade de France au Mexique. En acceptant ses nouvelles fonctions, Jean-Claude Paye exigea le décret qui mettait fin à la situation hégémonique de l’inspection des Finances, ce qui ne manqua pas de réjouir les adversaires de toujours… Au-delà de la possibilité ainsi offerte à Raymond Barre de nommer un de ses proches, la désignation du secrétaire général en conseil des ministres reflétait sans doute aussi le caractère interministériel accru du SGCI. Depuis lors, on observe le regain d’influence du Quai d’Orsay qui bénéficie d’un poste de direction – secrétaire général ou adjoint – et d’une responsabilité de secteur, alors qu’il avait fallu attendre 1972 pour que le premier diplomate soit admis ; les demandes en ce sens faites en 1959 et en 1962 étaient restées sans effet [28] .

Les changements qui ont affecté le recrutement des secrétaires généraux adjoints ont été encore plus tardifs : depuis 1953, la tradition voulait que l’un d’entre eux fût recruté au sein de l’inspection des Finances et l’autre du corps des Mines en raison des obligations qui découlaient du traité de la CECA. Ce binôme Finances/Mines apparaît comme une caractéristique majeure. Elle fut remise en cause en 1980 avec la nomination de Guy Legras qui était un diplomate. Christian Lequesne replace cette évolution dans la lignée de la « revanche » du Quai à partir de 1977 ; « plus généralement, elle était due au fait que le ministre des Affaires étrangères, Jean-François Poncet nommé en novembre 1978, tenait à ce que son département exerçât une influence plus importante au sein du SGCI [29]  ». Ainsi, pour plusieurs années, l’un des secrétaires généraux-adjoints fut toujours un conseiller des Affaires étrangères. Ce n’est qu’à partir de 1985 que, le corps des Mines acceptant de renoncer à son poste, le deuxième secrétaire général-adjoint revint à l’inspection des Finances et que l’on renoua avec le partage Quai d’Orsay/inspection des Finances.

L’aboutissement d’une belle carrière ou un tremplin ?

En réalité, le recrutement des secrétaires généraux et secrétaires généraux adjoints s’effectua toujours à un très haut niveau, poursuivant en cela le profil des trois premiers titulaires, Pierre-Paul Schweitzer, Bernard de Margerie ou Thierry de Clermont-Tonnerre ; comme le fait remarquer Anne de Castelnau, « ce sont tous de fortes personnalités, qui ont déjà fait un parcours d’excellence au sein de l’inspection et qui, après les années de tourmente, traditionnelles dans la formation d’un jeune inspecteur, ont été envoyées à Washington, soit comme adjoint de l’attaché financier, soit au FMI [30]  ». François-Xavier Ortoli, Jean Dromer et Jean-René Bernard sont devenus secrétaires généraux avec des profils assez comparables : ils y sont parvenus après l’ENA, l’inspection des Finances, à un âge assez jeune (trente-six ans), et après avoir déjà occupé des postes soit « européens », soit de cabinets ministériels. François-Xavier Ortoli avait été directeur général du Marché intérieur de la Commission économique européenne (1958-1961), Jean Dromer avait été membre du cabinet de Valéry Giscard d’Estaing puis de Maurice Couve de Murville, Jean-René Bernard était au cabinet du Premier ministre Georges Pompidou depuis 1962. Le profil ne changea pas fondamentalement après 1977 puisque, si l’âge s’éleva légèrement (quarante-trois ans pour Jean-Claude Paye et quarante-cinq ans pour Pierre Achard), l’expérience européenne prévalut : le premier avait été directeur de cabinet du vice-président de la Commission qu’était Raymond Barre, et le second avait occupé le poste de conseiller financier à l’ambassade de France à Bonn.

Le destin « post-SGCI » s’est révélé pour tous fort brillant puisque les quatre secrétaires généraux d’avant 1981 ont eu des carrières de premier plan : François-Xavier Ortoli est devenu président, en 1973, puis vice-président de la Commission européenne de Bruxelles après avoir occupé de nombreux portefeuilles ministériels [31] , Jean Dromer, président de la BNP, Jean-René Bernard ambassadeur extraordinaire au Mexique, et Jean-Claude Paye directeur des Affaires économiques et financières au Quai d’Orsay. La part du passage par le SGCI dans ces succès ultérieurs, explication tentante mais insuffisante, a été revue à la baisse par toute l’historiographie : c’est en raison du cumul des fonctions inhérent au poste de secrétaire général que ses titulaires ont pu développer sur le moment, et par la suite, un tel capital leur permettant de trouver des solutions de compromis entre les différents ministères et de belles perspectives de carrière.

Ce cumul des fonctions, formule tout à fait exceptionnelle au sein de l’administration française comme nous l’avons vu, n’a certainement pas été le fruit du hasard. Cette double casquette ne peut que marquer la volonté de renforcer les liens avec Matignon ou avec l’Elysée car on peut constater ces deux types de cumul soit simple avec Matignon, soit avec l’Elysée [32] . À l’exception d’une période courte de 1974 à 1977, durant laquelle le secrétaire général ne faisait pas partie d’une instance politique, il occupa toujours une double fonction, ce qui fit qu’il ne se rendait pas souvent au siège du SGCI… La situation la plus fréquente a été le cumul avec des fonctions auprès du Premier ministre : François-Xavier Ortoli, conseiller technique auprès de ce dernier depuis avril 1962, fut nommé à la direction de son cabinet à la fin de cette même année tout en demeurant secrétaire général. Jean-Claude Paye resta conseiller diplomatique auprès de Raymond Barre, fonction qu’il occupait depuis 1976 tandis que son successeur en 1979, Pierre Achard, qui lors de sa nomination n’était ni conseiller à Matignon, ni à l’Elysée, le devint peu de temps après en tant que conseiller technique auprès du Premier ministre pour les Affaires européennes. Un autre cas de figure minoritaire peut également se présenter, le cumul avec l’Elysée : c’est le cas de Jean Dromer qui, depuis 1964, était  conseiller en charge des questions économiques, financières et sociales auprès du général de Gaulle au secrétariat général de la présidence. Enfin, la dernière configuration est incarnée par Jean-René Bernard, à la fois conseiller du Premier ministre puis du président Georges Pompidou : il fut membre du cabinet de Georges Pompidou de 1962 à 1968, chargé de mission pour les questions économiques et financières, puis l’a suivi à l’Elysée comme conseiller technique pour les affaires économiques et financières et pour les affaires européennes au secrétariat général de la Présidence (1969-1973), avant de devenir le secrétaire général adjoint de la présidence de la République (1973-1974) tout en restant responsable du SGCI. Le cas le plus fréquent et qui semble le plus naturel correspond au cumul SGCI /Matignon, puisque l’organisme était rattaché au Premier ministre et que cette situation permettait de trouver le plus rapidement possible des arbitrages et assurait, dans un cas comme dans l’autre, une articulation entre l’administratif et le politique. Ce cumul d’une fonction administrative de direction d’une administration centrale et d’une position politique au sein du cabinet du Premier ministre semble un cas unique qui offrait maints avantages : « La double casquette politico-administrative du SGCI est un exemple saillant de transgression de différenciation juridique entre les fonctions de cabinet et les fonctions directoriales administratives. Elle donne à l’organisation SGCI la légitimité politique pour rendre les arbitrages nécessaires en cas de conflits entre les positions ministérielles qu’il coordonne. En effet, l’organisation gouvernementale française fait que le Premier ministre a un pouvoir d’arbitrage sur l’ensemble des ministères et qu’il est en mesure d’imposer ses vues [33] . » Cette « confusion » renforce d’une part l’autorité du SGCI qui a beaucoup à gagner de sa proximité avec le pouvoir politique, mais également celle d’arbitrage de Matignon. Ce cumul a sans nul doute beaucoup fait pour conférer au SGCI une légitimité encore plus grande à l’interface de l’administratif et du politique.

Outre les secrétaires généraux et leurs adjoints, le suivi était assuré par les « chefs de secteur ». A la tête des douze secteurs correspondant à chacun des domaines créés au sein des Communautés européennes [34] , mais en charge de plusieurs politiques, chaque « chef de secteur », fonctionnaire de catégorie A, continue de dépendre de son administration d’origine grâce au principe de la « mise à disposition » ; en revanche, le secrétaire général est « détaché » au SGCI comme le conseiller juridique (membre du Conseil d’Etat) et le conseiller financier (membre de l’Inspection) qui le secondent. Ces hauts fonctionnaires appartiennent  aux grands corps de l’Etat : comme le dit Christian Lequesne, « c’est là une des caractéristiques de l’administration de mission, qui entend, par cette composition pluraliste, dépasser le cloisonnement vertical des ministères traditionnels et garantir une certaine neutralité à l’organisme  [35]  ». Ces chefs de secteur sont pour la plupart de jeunes énarques ou des polytechniciens qui restent deux ou trois années au SGCI et s’en servent comme d’un tremplin pour faire carrière, souvent dans des cabinets ministériels : « Le SGCI fonctionne donc comme une sorte de tremplin pour ces jeunes hauts fonctionnaires, qui y acquièrent une bonne capacité de travail et des compétences en matière d’affaires européennes. Ainsi les chefs de secteur du SGCI qui, contrairement aux secrétaires généraux et à leurs adjoints, n’ont généralement pas été membres d’un cabinet auparavant, se retrouvent assez souvent dans ces administrations d’état-major après être passé par le Quai Branly  [36] . » L’équilibre entre les grands corps correspond à un subtil dosage, et l’on retrouve au sein du personnel la même rivalité entre le ministère des Finances et le Quai d’Orsay, même si en réalité le SGCI est resté longtemps une chasse gardée des Finances qui ne laissait pas entrer de diplomates ! À partir de 1977, on peut constater un « entrisme » des fonctionnaires du Quai sans pour autant que cela se traduise obligatoirement par la suite par un alignement sur les positions du corps d’origine… Pour conserver une souplesse propre aux administrations d’état-major, le SGCI est doté d’effectifs peu nombreux, « le reste des agents, allant de l’adjoint du chef de secteur (fonctionnaire de catégorie A) à l’huissier (fonctionnaire de catégorie C), appart[enant] en majorité aux effectifs du ministère de l’Economie et des Finances [37]  ».

Ces chefs de secteur ont acquis après leur bref passage au SGCI de nombreux contacts à l’interface de la sphère administrative et politique. Aussi leur est-il facile d’occuper ensuite des postes éminents où leur connaissance des affaires communautaires sera précieuse : Jean-Paul Cluzel, directeur de cabinet de Bernard Bosson, ministre délégué aux Affaires européennes (1986-1988), avait occupé les fonctions de chef de secteur aux questions financières dix années plus tôt (1976-1978). Comme le montre Jean-Michel Eymeri, par les contacts que suscitent la recherche d’un compromis, « le SGCI est… un espace de socialisation continue où les hauts fonctionnaires apprennent les uns des autres, par mimétisme, les savoir-faire et les devoirs constitutifs de leur état [38]  ».

Le SGCI a bien constitué un système original, typiquement français, adapté tant au pouvoir des hauts fonctionnaires en France qu’au primat du Premier ministre sous la VRépublique, comme l’écrit Jean-Michel Eymeri : « la France est (avec le Royaume-Uni mais à un degré moindre car l’European Secretariat du Cabinet Office n’a pas le poids du SGCI) le seul pays des quinze à posséder un système aussi institutionnalisé, centralisé et fonctionnarisé de coordination des politiques européennes, où la responsabilité éminemment politique d’arbitrer entre les contraires sectoriels et de les intégrer en un intérêt commun est confié à 80-90 % aux fonctionnaires (fussent-ils d’état-major) du SGCI [39]  ». L’auteur explique que ces deux caractéristiques françaises, le pouvoir des hauts fonctionnaires et le primat du Premier ministre, renforcent en quelque sorte, par la symbiose qui doit s’opérer, le pouvoir du SGCI.   

Le poids du SGCI aurait-il empêché jusqu’en 1981 la création d’un ministère des Affaires européennes ? Si la question est posée par nombre d’auteurs, on peut y répondre en la retournant et en affirmant que la nomination d’un ministre-délégué chargé des affaires européennes a considérablement amoindri le poids du SGCI dans l’appareil décisionnel puisqu’il lui était désormais rattaché – en l’occurrence à André Chandernagor [40] . Cette situation ne dura que quelques années [41]  : elle se traduisit par une incontestable perte d’influence au sein de l’appareil politico-administratif, ce qui explique que très vite – dès décembre 1984 – la tutelle de Matignon ait été réaffirmée.

Le SGCI, un des principaux lieux où « se fait la politique européenne de la France » a connu fort récemment une reconnaissance de son véritable rôle. Son changement de sigle, consacré par le décret du 17 octobre 2005 modifiant le décret du 3 avril 1958, symbolise mieux la réalité de ses attributions qui vont bien au-delà des réalités économiques originelles : ainsi, est-il devenu le Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE), appellation plus lisible et plus compréhensible que SGCI, sans que la continuité institutionnelle ne soit pour autant remise en cause. Comme l’a démontré Virginie Lanceron, « le SGAE est toujours un service du Premier ministre dont le budget est géré, depuis un décret du 10 juillet 1954, par le ministère de l’Economie et des Finances. Le choix qui a été fait en 1958 de conserver cette configuration au détriment d’un rattachement au ministère des Affaires étrangères ou au ministère des Finances, voire même de la création d’un ‘ministère de l’Europe’, se trouve à nouveau confirmé […] Le rattachement au Premier ministre permet ainsi, dans un jeu interministériel parfois conflictuel, d’arbitrer en faveur d’une position commune qui s’impose à tous avalisée par le chef du gouvernement [42] . » De la sorte, plus de cinquante ans après la création du SGCI, force est de constater que cette nouvelle appellation donnait lisibilité et cohérence alors que le vieil acronyme si peu compréhensible ne correspondait en outre plus du tout à la réalité. Le Premier ministre d’alors, Dominique de Villepin, voulait aussi dans un contexte bien particulier, celui de l’échec du référendum du 29 mai 2005 sur le Traité constitutionnel européen, afficher sa volonté de faire des affaires européennes une véritable priorité pour la France.

Pour citer cet article : Anne Dulphy, Christine Manigand, « Le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne », Histoire@Politique. Politique, culture, société, mai-août 2009, N°8.

Notes :

[1] Les Echos, le 18 août 1997, cités par Jean-Luc Sauron, L’administration française et l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2000, p. 85.

[2] Cité par Christian Lequesne, Instruments de la politique européenne de la France, DEA sous la direction du professeur Alfred Grosser à l’IEP, 1986, p. 31.

[3] Jean-Michel Eymeri, « Définir ‘la position de la France’ dans l’Union européenne. La médiation interministérielle des généralistes du SGCI », dans Olivier Nay, Andy Smith (dir.), Le gouvernement du compromis. Courtiers et généralistes de l’action politique, Paris, Economica, 2002, p. 149.

[4] Christian Lequesne, « Union européenne et coordination gouvernementale », dans François d’Arcy, Luc Rouban (dir.), De la Ve République à l’Europe. Hommage à Jean-Louis Quermonne, Paris, Presses de Sciences Po, 1996, p. 259 à 277.

[5] Selon la formule avancée par Vincent Wright dans la Revue française d’administration publique, n° 83, 1997.

[6] Christian Lequesne, Instruments de la politique européenne de la France, op. cit., p. 29.

[7] Anne de Castelnau, L’histoire du SGCI et de l’évolution de ses missions, DEA sous la direction du professeur Robert Frank, université de Paris I-Sorbonne, 1989-1990.

[8] Le comité interministériel est un organe de concertation associant ministres et hauts fonctionnaires, sous l’autorité du Premier ministre.

[9] Anne de Castelnau, « Le SGCI : une réponse administrative aux défis européens de l’après-guerre », dans Laurence Badel, Stanislas Jeannesson et N. Piers Ludlow, Les administrations nationales et la construction européenne, Bruxelles, PIE – Peter Lang, Euroclio n° 31, 2005, p. 308.

[10] Anne de Castelnau, « Le SGCI : une réponse administrative aux défis européens de l’après-guerre », op. cit., p. 315-317.

[11] Anne de Castelnau, « Le rôle du SGCI dans les relations de la France avec le Marché commun, 1956-1961 », dans Le rôle des ministères des Finances et de l’Economie dans la construction européenne (1957-1978), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, p. 209.

[12] Cité par Anne de Castelnau, « Le SGCI : une réponse administrative aux défis européens de l’après-guerre », op. cit., p. 315-316.

[13] Jean-Louis Quermonne, Le gouvernement de la France sous la Ve République, Paris, Dalloz, 1986, p. 540.

[14] Christian Lequesne, Instruments de la politique européenne de la France…, op. cit., p. 27.

[15] Michael S. Matthiessen, Le SGCI et la politique européenne de la France, mémoire de l’IEP sous la direction de Marie-Claude Smouts et Alfred Grosser, 1981, p. 25.

[16] Christian Lequesne, Paris-Bruxelles. Comment se fait la politique européenne de la France, Paris, PFNSP, 1993, p. 100, et Jean-Louis Quermonne, L’appareil administratif de l’Etat, Paris, Le Seuil, collection « Points », 1991, p. 29-30.

[17] Christophe Divi, Le SGCI comme entrepreneur politique : l’exemple de la réforme de la politique régionale après 2006, master IEP sous la direction de Patrick Le Gales, 2004-2005, 168 p.

[18] Précisons qu’une circulaire de 1994 confie au SGCI la mission de limiter au maximum l’arbitrage de Matignon, c’est-à-dire somme toute de définir l’espace d’intervention du politique.

[19] Michael S. Matthiessen, Le SGCI et la politique européenne de la France, op. cit., p. 74.

[20] Jean-Michel Eymeri, « Définir ‘la position de la France’ dans l’Union européenne. La médiation interministérielle des généralistes du SGCI », op. cit., p. 166-169.

[21] Jean-Michel Eymeri, « Définir ‘la position de la France’ dans l’Union européenne. La médiation interministérelle des généralistes du SGCI », op. cit., p. 159.

[22] Jean-Luc Sauron, L’administration française et l’Union européenne, op. cit., p. 80.

[23] Michael S. Matthiessen, Le SGCI et la politique européenne de la France, op .cit., p. 14.

[24] Anne de Castelnau, « Le rôle du SGCI dans les relations de la France avec le Marché commun 1956-1961 », op. cit, p. 209.

[25] Le premier représentant permanent à Bruxelles fut  Eric de Carbonel, ambassadeur de France en Pologne, ce qui dénotait une victoire relative du ministère des Affaires étrangères.

[26] Les différents secrétaires généraux ont été : Pierre-Paul Schweitzer (1948-1949), ensuite directeur du Trésor de 1952 à 1959 puis, de 1960 à 1963, sous-gouverneur de la Banque de France, directeur général du FMI ; Bernard Jacquin de Margerie (1949-1952) ; Thierry de Clermont Tonnerre (1952-1953) ; Paul Delouvier (1953-1955) qui devint délégué en Algérie, puis préfet de la Seine ; Jacques Donnedieu de Vabres (1955-1960).

[27] Michael S. Matthiessen, Le SGCI et la politique européenne de la France, op. cit., p. 45-46.

[28] Anne de Castelnau, » le SGCI : une réponse administrative aux défis européens de l’après-guerre », op. cit., p. 329

[29] Christian Lequesne, Paris-Bruxelles, Comment se fait la politique européenne de la France, op. cit, p. 105.

[30] Anne de Castelnau, « Le SGCI : une réponse administrative aux défis européens », dans Les administrations nationales et la construction européenne, op. cit., p. 313.

[31] Il fut successivement commissaire au Plan (1966-1967), ministre de l’Equipement et du logement (1967-1968), éphémère ministre de l’Education nationale, puis ministre des Finances (1968-1969), ministre du Développement industriel et scientifique (1969-1972).

[32] Michael S. Matthiessen, Le SGCI et la politique européenne de la France, op. cit., p. 35.

[33] Christophe Divi, Le SGCI comme entrepreneur politique…, op. cit., p. 61-62.

[34] En 1981, un secteur général chargé de la coordination du service, un secteur juridique, un secteur économique et financier, deux secteurs agricoles, un secteur pour les questions industrielles, les transports et l’environnement, un secteur énergie, un secteur qui suit les politiques régionales et sociales, un secteur commercial, un secteur élargissement, coopération et développement,  le dernier qui suit les travaux de l’OCDE.

[35] Christian Lequesne, Les instruments de la politique européenne de la France, op. cit., p. 35.

[36] Michael S. Matthiessen,Le SGCI et la politique européenne de la France, op. cit., p. 51.

[37] Christian Lequesne, Paris-Bruxelles, Comment se fait la politique européenne de la France, op. cit., p.103.

[38] Jean-Michel Eymeri, « Définir ‘la position de la France’ dans l’Union européenne. La médiation interministérielle des généralistes du SGCI », op. cit., p. 165.

[39] Ibid., p. 173.

[40] Christian Lequesne, Les instruments de la politique européenne de la France, op. cit., p. 24.

[41] En décembre 1983, Roland Dumas fut nommé ministre des Affaires européennes, puis ce ministère devint un simple secrétariat d’Etat auprès du ministre des Relations extérieures confié à Catherine Lalumière.

[42] Virginie Lanceron, Du SGCI au SGAE, évolution d’une administration de coordination au cœur de la politique européenne de la France, Paris, L’Harmattan, 2007, p. 39-40.

Anne Dulphy

Ancienne élève de l'ENS Sèvres-Ulm, agrégée et docteur en histoire, Anne Dulphy est maître de conférences à l'Ecole polytechnique et chercheur rattaché au Centre d'histoire de Sciences Po. Ses travaux portent sur les interactions entre questions internationales, politique intérieure et société. Elle s'intéresse plus spécifiquement à la politique extérieure de la France, en particulier ses relations avec l'Espagne et le bassin méditerranéen, et sa position face à l'Europe communautaire. Elle a publié plusieurs ouvrages, dont La politique de la France à l’égard de l’Espagne de 1945 à 1955 (Paris, ministère des Affaires étrangères, coll. « Diplomatie et histoire », 2002) et, en codirection avec Yves Léonard, De la dictature à la démocratie : voies ibériques (Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2004). Avec Christine Manigand, elle a codirigé Les opinions publiques face à l'Europe communautaire (Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2004) et publié La France au risque de l'Europe (Paris, Armand Colin, 2007). Elle vient de publier un Dictionnaire critique de l'Union européenne chez Armand Colin (en codirection avec Christine Manigand, Yves Bertoncini, Thierry Chopin et Sylvain Kahn).

Christine Manigand

Christine Manigand est professeur en histoire contemporaine à l'université de Poitiers et chercheur rattaché au Centre d'histoire de Sciences Po. Ses recherches portent sur l'interface entre l'histoire politique française, l'aventure européenne et les relations internationales. Elle a publié plusieurs ouvrages, dont Les Français au service de la Société des Nations (Berne, Peter Lang SA, 2003) et, en codirection avec Elisabeth du Réau, Vers la réunification de l'Europe. Apports et limites du processus d'Helsinki de 1975 à nos jours (Paris, L'Harmattan, 2005). Avec Anne Dulphy, elle a codirigé Les opinions publiques face à l'Europe communautaire (Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2004) et publié La France au risque de l'Europe (Paris, Armand Colin, 2007). Elle vient de publier un Dictionnaire critique de l'Union européenne chez Armand Colin, en codirection avec Anne Dulphy, Yves Bertoncini, Thierry Chopin et Sylvain Kahn.

Mots clefs : administration française ; politique européenne ; coordination interministérielle ; Matignon/ Elysée.

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