Histoire@Politique : Politique, culture et société

Vari@rticles

Le Parlement européen est-il un ODHNI (objet démocratique et historique non identifié) ?

Sylvain Kahn
Résumé :

Les élections européennes de juin 2009 coïncident avec le trentième anniversaire de l'élection du Parlement européen au suffrage universel. A l'aune des études historiques, le Parlement européen demeure (...)

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Les élections européennes de juin 2009 coïncident avec le trentième anniversaire de l’élection du Parlement européen au suffrage universel. Enquêtes d’opinion et reportages journalistiques annoncent une abstention élevée. Cet augure ne surprend guère. Le renforcement de l’abstention aux élections européennes est en effet tendanciel depuis trente ans. Par ailleurs, dans chaque pays et le cas échéant, la désaffection aux élections européennes est supérieure à ce qu’elle est pour les autres types d’élections – ce phénomène est même visible dans les Etats où le vote est obligatoire ou contraint [1] .

Comment peut-on rendre compte de cette désaffection ? A elle seule, suffit-elle à singulariser le Parlement européen (PE) ? A étayer le diagnostic que ce Parlement européen n’est pas un parlement comme les autres ? Cette abstention dans l’ensemble élevée mais dont on connaît mal les variations comparées dans le temps et les territoires est, le plus souvent, connotée de commentaires, voire de jugements, d’échec. Etrangement, l’histoire de cet échec – parlons plutôt d’anomalie – n’est pas encore ouverte. Comme si à la désaffection des électeurs pour le PE répondait le terrain vierge, pour ne pas dire le terrain vague, qu’est le Parlement européen dans les études historiques. Trente ans pourtant : n’est-ce pas un bel âge, celui d’une invitation à s’intéresser en historien du temps proche à cette exotique assemblée ? Car la construction européenne ne manque ni d’histoires ni d’historiens. D’ailleurs, l’histoire du Parlement européen n’a pas commencé avec l’élection de ses membres au suffrage universel, mais avec l’Assemblée commune de la Communauté européenne du charbon et de l’acier [2] . Cette impression d’absence serait-elle atténuée par des études prosopographiques ou biographiques ? Sans pouvoir être ici rigoureusement affirmatif, il semble que non [3] . Alterio Spinelli, l’eurodéputé haut en couleur qui fut à l’initiative du projet d’Europe fédérale proposé par le Parlement européen en 1984, semble l’exception qui confirme la règle.

Cet article n’a d’autre intention que d’attirer l’attention sur cette anomalie et, pourquoi pas, chemin faisant, de proposer quelques pistes pour des recherches futures.

Invariants et anomalies

Sur le plan historique, il est intéressant de constater deux points. Premièrement, l’institution parlementaire a mis un temps certain à s’imposer comme une institution légitime et nécessaire aux yeux des principaux acteurs et architectes de la construction européenne. Dans sa version initiale, le projet de Ceca ne comportait pas d’assemblée. Ce sont les gouvernements des pays du Benelux, en particulier des Pays Bas, qui insistèrent pour introduire une assemblée dans le dispositif. Ils y voyaient un contrepoids à la Haute Autorité indépendante, dont ils redoutaient qu’elle ne fût l’instrument d’une sorte de directoire franco-allemand. Avec les traités de Rome, l’Assemblée commune est devenue l’Assemblée parlementaire des Communautés. C’est en 1979 que le nom de Parlement européen s’impose dans l’usage courant [4] . Aujourd’hui encore, et bien qu’ils se sont considérablement accrus sur l’ensemble de la période, les pouvoirs du Parlement européen demeurent strictement circonscrits. Ses compétences budgétaires, depuis 1970, et de co-législateur, quoique partielles, sont maintenant avérées, en particulier depuis les traités d’Amsterdam et de Nice. Sa capacité à « censurer » la Commission remonte dans les textes à la Ceca ; depuis la démission de la Commission présidée par Jacques Santer en 1999, cette faculté n’est plus une virtualité. S’y est ajoutée la possibilité d’instaurer des commissions d’enquêtes. Enfin, la nomination du président de la Commission doit être approuvée par le PE, tandis que l’audition individuelle de chaque commissaire pressenti se pratique dans les faits comme une investiture poste par poste des membres du collège.

Le deuxième constat est le suivant : dès que fut installée une assemblée européenne, son mode de désignation a été l’objet d’un combat politique entre partisans et adversaires de l’élection de ses membres au suffrage universel direct. Témoin de cette confrontation, la façon dont le traité de Rome sur la CEE statue sur cette question. Le traité stipule en effet que : « l’Assemblée élaborera des projets visant à permettre l’élection au suffrage universel direct, suivant une procédure uniforme dans tous les Etats membres. Par une délibération à l’unanimité, le Conseil établira les dispositions que les Etats membres seront appelés à adopter sur sa recommandation, conformément à leurs normes constitutionnelles respectives » (article 138). Il serait intéressant de reconstituer au plus près les tenants et les aboutissants de cette rédaction de compromis. L’histoire ou la genèse de la décision d’élire le Parlement européen au suffrage universel, avec ses différents protagonistes, reste, elle aussi, à écrire.

Les traits caractéristiques, structurels et invariants des élections européennes sont connus : abstention ; campagnes nationales sur des enjeux nationaux de politiques nationales ; faiblesse des fédérations européennes de partis nationaux ; hétérogénéité des modalités électorales ; absence d’alternance. Pourtant des variations brodent sur cette trame des motifs qui mériteraient d’être soulignés et expliqués. L’approche historique y serait particulièrement féconde. Ainsi, si l’on s’intéresse à l’abstention, cette tendance générale à la désaffection est plus ou moins prononcée selon les pays [5] .

Autre registre, celui des résultats des votes : il apparaît que les élections de 1999 marquent une inflexion par rapport à la tendance des vingt premières années : la droite y devient majoritaire en nombre de sièges ; elle l’est restée en 2004. On dispose certes de photographies qui comparent les résultats dans chaque Etat-membre lors d’une élection européenne donnée. Nous les devons aux politistes. On ne dispose pas d’études longitudinales qui compareraient, sur la durée, les résultats et les campagnes électorales, pays par pays et force politique par force politique. Les élections européennes ont l’image d’élections de défoulement. Leur statut d’élections de second ordre, comme on dit en science politique, autorise de voter selon d’autres motifs que lors d’élections générales. A voir.

Vote sanction ou de confirmation ? Cela dépend des pays, et des années. En 1979, les électeurs britanniques confortent le parti Conservateur à qui ils viennent de donner une majorité aux Communes. Cette même année, un an après des élections législatives disputées, les électeurs français donnent une avance confortable à la liste conduite par Simone Veil. Cette liste « Union pour la France en Europe » a été constituée par l’UDF. Libérale, centriste et pro-construction européenne, elle se réclame du Président élu cinq ans plus tôt. Toujours en 1979, au Danemark, les résultats du vote répliquent la répartition des suffrages entre partis partisans et adversaires de l’adhésion à la CEE lors du référendum de 1972. En 1989, en Allemagne, l’opposition SPD l’emporte largement sur les partis de la coalition majoritaire ; en France, cette année-là, le PS, au pouvoir, est en tête. En 2004, dans les deux pays, les partis de l’opposition parlementaire, CDU-CSU allemande et PS français l’emportent…

Au croisement du registre des résultats et de la sociologie politique, il semble qu’on distingue un phénomène intéressant : une certaine stabilité de la concentration ou de la dispersion des députés d’un même pays. Les eurodéputés d’Allemagne, du Royaume-Uni, d’Espagne, du Portugal, de Grèce, de Hongrie, de Slovaquie et de Roumanie se répartissent pour l’essentiel entre deux, trois voire quatre groupes, et majoritairement dans les deux grands groupes parlementaires du Parti populaire européen (Ppe) et du Parti des socialistes européens (Pse). Ces deux groupes structurent la vie politique de l’assemblée européenne dont ils se partagent la présidence par rotation tous les deux ans et demi. (Une seule législature fit exception à cette coutume politique : 1999-2004). Un nombre relativement important d’eurodéputés de France, d’Italie, des Pays-Bas, de Belgique, du Danemark, d’Irlande, de Suède et de Finlande siègent certes dans l’un ou l’autre de ces deux groupes. Néanmoins, les eurodéputés de ces pays se répartissent de façon significative dans cinq, six voire sept groupes parlementaires. Ceux de Pologne et de République tchèque se singularisent : ils ne se conforment pas à la répartition dominante entre le Ppe et le Pse.

Cette réalité mériterait d’être analysée en profondeur sur la durée. Contribue-t-elle à expliquer les évolutions du degré d’influence d’un pays dans la construction européenne ? Contribue-t-elle à rendre compte des préférences d’un pays pour un accroissement des pouvoirs du Parlement européen ou de ceux des Etats ? Quelles hypothèses fines pourrait-on faire pour expliquer les anomalies à cette tendance ? Ainsi, la dispersion des eurodéputés britanniques entre sept partis lors du scrutin de 2004…

Il est vrai que le Parlement européen se caractérise par l’inhabituelle pluralité des lignes de clivages qui le traversent et le structurent. Et ce, sans qu’aucune d’elles n’imprime sa marque avec plus de profondeur que les autres. Première ligne de partage : le clivage partisan et idéologique droite/gauche, bien sûr, qui existe au sein du Parlement européen ; l’éventail des grandes familles idéologiques et partisanes caractéristiques des démocraties européennes se retrouve dans l’hémicycle du PE.

Il y a aussi les lignes de partage que dessinent les appartenances nationales. Ce sont celles qui sont les plus scrutées. De leur vivacité, ou non, dépend la réputation du Parlement européen. Que les députés y votent en écho aux positions des représentants gouvernementaux de leur pays au Conseil, et c’en est fini de l’identité supranationale du parlement comme du credo des eurodéputés : cristalliser l’intérêt général européen. Cette configuration est dans les faits assez rare [6] , quels que soient les efforts de séduction et d’information déployés, à des degrés divers, par les Représentations permanentes des Etats-membres vers les délégations nationales des différents groupes parlementaires. Les clivages nationaux se manifestent beaucoup plus, le cas échéant, au sein de chaque groupe parlementaire [7] .

Culture politique, histoire et science politique

Il est nécessaire d’évoquer comment le Parlement européen est appréhendé dans les études universitaires qui lui sont d’ores et déjà consacrées. Majoritairement, cette connaissance du PE nous est apportée par les politistes. Les juristes et les constitutionnalistes y contribuent également. En science politique, par comparaison aux autres disciplines, la littérature scientifique sur le Parlement européen est fournie. Pourtant, les politistes eux-mêmes estiment que le Parlement européen a été relativement négligé [8] . Pour autant que j’ai pu en appréhender la portée (que les collègues politistes veuillent bien accorder à ces réflexions une indulgence bienveillante), les travaux de science politique sur le Parlement européen permettent de saisir le phénomène suivant : le Parlement européen est l’objet d’une injonction paradoxale. D’un côté, son élection au suffrage universel confère à la construction européenne la légitimité populaire (au sens de : démocratique) qui lui faisait défaut depuis son origine. D’ailleurs, cette question de la nature démocratique de la CEE devenue UE est une question qui traverse comme un fil rouge les european studies.  D’un autre côté, le peu de succès de ces élections alimentent le diagnostic que la construction européenne a un problème de légitimité démocratique.

Les travaux existant sur le Parlement européen croisent donc ceux qui cherchent à caractériser le système politique communautaire européen. Les travaux des politistes, me semble-t-il, n’hésitent pas à proposer une analyse normative, ou prescriptive – il s’agit, notamment, de contribuer à la conception et la mise en œuvre d’actions opérationnelles pour améliorer les problèmes constatés et analysés ici et maintenant.

Pour ce faire, il est courant que les études sur le Parlement européen réfèrent celui-ci à une théorie ou à un modèle. Quatre types de réalités sont régulièrement convoqués. Celle des démocraties parlementaires qui caractérisent les Etats-membres de l’Union européenne depuis son origine en 1950. Celle des Etats démocratiques fédéraux. Celles de la démocratie représentative. Celle de la démocratie délibérative. Ces deux dernières s’entendent comme deux catégories notionnelles et structurelles [9] . Ce registre met l’accent sur les prérogatives, les pouvoirs, le poids du Parlement européen dans le système politique européen. Il s’agit notamment de déterminer quelle est la nature du régime politique de l’UE que Jacques Delors qualifia, dans une formule restée célèbre, d’Opni (pour : objet politique non identifié [10] ).

La science politique rend également compte du Parlement européen au prisme des trois grandes théories élaborées pour comprendre la construction européenne [11]  : la théorie fonctionnaliste, la théorie intergouvernementaliste, et la théorie institutionnaliste. La première met l’accent sur l’engrenage vertueux par lequel la réponse politique transnationale apportée à un problème économique et social en appelle une autre tout en consolidant les organisations mises en place à cet effet. La seconde accorde le rôle déterminant aux préférences des Etats, elles-mêmes déterminées par la représentation que les gouvernants se font des intérêts nationaux. La troisième privilégie le poids des contraintes et des dynamiques des institutions sur les gouvernements des Etats-membres de l’UE pour expliquer l’évolution de son système politique.

Plus récemment des travaux de science politique ont mis à jour le fonctionnement du Parlement européen [12] . Il s’agit de décoder les éléments structurants révélés par l’étude du travail et du parcours des députés, depuis leur mode de désignation comme candidat jusqu’aux modalités de leurs votes. Cette approche, qui croise avec la sociologie politique et l’anthropologie politique, est en particulier fondée sur des entretiens et des enquêtes poussées auprès d’un nombre significatif d’interlocuteurs qui sont autant d’acteurs. Elle permet de comprendre comment l’institution parlementaire de Strasbourg est habitée et occupée par ses membres. Comment ces derniers interagissent avec les femmes et les hommes de la Commission européenne, des gouvernements nationaux, des partis politiques dont ils sont issus, des groupes de pressions et associations de toute nature qui veulent influer sur la législation communautaire. Il s’agit aussi de comprendre comment s’organise la vie politique au sein du Parlement européen : comment se passe le travail dans les commissions parlementaires, au sein des groupes parlementaires, lors des sessions plénières.

Pour en rendre compte, les politistes cherchent également à appréhender la pluralité des cultures politiques qui colore la vie du Parlement européen sur différents plans. Par exemple, celui de l’exercice du mandat parlementaire. Olivier Costa met ainsi en exergue la résonance entre le goût des députés anglais pour les questions parlementaires aux Communes et l’intensité de la pratique de l’interpellation et des questions par les députés européens aux commissaires, aux ministres, aux présidents en exercice de l’UE [13] . Il semble bien qu’il y ait un degré d’absentéisme variable selon la nationalité (ce fut longtemps la réputation des Français ou des Italiens) ; celui-ci peut d’ailleurs être mis en relation avec l’évolution et l’intensité de la pratique du cumul du mandat européen avec un mandat électif dans son pays d’origine.

Il convient également de tenir compte du degré de l’importance affectée à la discipline majoritaire ou à la discipline de parti, inversement proportionnelle au degré de liberté de vote individuel, qui est loin d’être la même dans tous les partis nationaux. Tous les députés n’investissent pas de la même façon le travail parlementaire. Il semblerait qu’on puisse relever la maîtrise et, partant, l’influence, qui peuvent être celles, dans leur ensemble, des eurodéputés allemands. Celles-ci ne s’expliquent pas tant par leur rang numérique [14] que par un subtil alliage d’ancrage, de renouvellement et de transmission au sein du PE : schématiquement, lors des élections, les candidats en position éligible des partis allemands sont répartis sur leurs listes en trois tiers par leur partis : un pour un troisième mandat, un pour un second mandat et un pour un premier mandat [15] .

Le degré de parlementarisme effectif joue aussi un rôle – le poids plus ou moins grand du parlement dans l’élaboration des actes législatifs et dans la vie politique en général, varie selon les cultures politiques nationales.

Sur ces questions, un dialogue entre les différentes disciplines serait mutuellement fécond.

Politisation et culture du compromis

La communauté des politistes est passionnément animée par des débats scientifiques aux échos politiques. Il arrive qu’une même interrogation soit à la fois objet de débat et de confrontation dans la société politique et dans la communauté des politistes.  Le Parlement européen cristallise une interrogation de ce type. La question est celle-ci : faut- il politiser le Parlement européen ?

Par « politiser », il convient de comprendre : favoriser une évolution par laquelle le parlement européen tendrait de plus en plus à ressembler à un parlement national. Pour en finir avec le « déficit démocratique » dont serait frappée la construction européenne, il s’agirait d’aller vers une « parlementarisation » de l’UE. Selon cette thèse, l’Union européenne gagnerait à rapprocher tendanciellement son fonctionnement de celui d’un régime parlementaire. La Commission serait responsable devant le Parlement. Celui-ci devrait préférer l’affirmation d’une majorité parlementaire nette et identifiée à cette culture du compromis et de la négociation qui caractérise ses travaux. La composition de la Commission européenne refléterait cette majorité parlementaire – on aurait donc une Commission de droite, ou de gauche. Bref, le Parlement européen colorerait la CE et, par extension, toute l’UE. Les partisans de cette politisation escomptent qu’elle amène les partis à faire campagne à l’échelle européenne, qu’elles poussent les Etats à décider d’harmoniser les modalités d’élections et de leur regroupement sur une seule journée dans toute l’UE. Dans cette construction, le PPE et le PSE auraient chacun leur candidat à la présidence de la Commission européenne. Ainsi, on voterait autant pour une liste politique que pour le chef de l’exécutif européen. Pour ses promoteurs, cette évolution est rationnelle d’un point de vue théorique, juste du point de vue de l’éthique démocratique et efficace du point de vue de la vie politique.

Ceux qui s’opposent à cette évolution estiment que la nature d’Opni qui est celle de l’UE rend illusoire le souhait de vouloir faire fonctionner le Parlement européen à l’image des parlements nationaux. Pour pouvoir jouer son rôle face à la Commission et au Conseil [16] , le PE doit dégager de sa diversité des positions fortes. Il est donc logique et approprié que le Parlement européen ait développé une culture du compromis au sein de ses membres. Ainsi, des rapprochements qui surprendraient ou choqueraient sur les scènes nationales adviennent sur la scène communautaire [17] . Plus généralement, on peut considérer, à juste titre, que la « politisation » serait contre-productive. En effet, le rôle dévolu à la Commission européenne comme sa fonction dans le système institutionnel communautaire repose sur son autonomie politique. Depuis les origines de la construction européenne, la Commission est la fabrique de l’intérêt général communautaire. Les Etats l’ont instituée pour qu’elle leur rappelle de façon permanente et quotidienne les obligations de mutualisation qu’ils se sont librement données à eux-mêmes en créant la Ceca, puis la Cee, puis l’UE. 

Face à la Commission et au Conseil, pour obtenir des satisfactions tant politiques que morales et narcissiques, les députés européens n’ont d’autre possibilité que d’utiliser leurs pouvoirs. Et ce d’autant plus que leur degré d’interaction avec les citoyens est de particulièrement faible intensité. Le théâtre sur lequel déployer leurs prérogatives, celui de l’intérêt général européen et de l’intérêt communautaire, doit donc être pleinement occupé – le plus possible. Etonnamment, si on veut bien se souvenir que les partis eurosceptiques et souverainistes font élire tous les cinq ans un nombre non négligeable de députés, le Parlement européen ne conteste pas l’ordre communautaire [18] . Au contraire, pour peser et influencer la prise de décision comme la production législative, face au Conseil et à la Commission, le PE doit dégager en son sein de larges majorités d’idées. Le PE se doit donc de dépasser les multiples lignes de clivages et de fuite qui le traversent. Ce qui suppose non seulement des compromis entre groupes, mais aussi, à la base, des rapprochements au sein de mêmes groupes parlementaires européens de députés issus de partis politiques aux valeurs parfois hétérogènes.    

Ainsi, en 2008, le PPE regroupait soixante-quatorze partis issus de trente-huit pays ; dix-sept chefs de gouvernement sont issus de partis membres du PPE, dont onze d’Etats-membres de l’UE [19] . A la veille du renouvellement de la Commission (également en 2009), c’était le cas de neuf Commissaires. Enfin, 288 députés sont membres du groupe parlementaire PPE/DE. Les Démocrates-chrétiens ne sont plus majoritaires au sein du PPE ; ils y cohabitent avec des élus de partis eurosceptiques comme l’ODS (parti démocratique civique) tchèque du Président Klaus [20] , d’élus de partis classiquement conservateurs, comme ceux du Parti populaire espagnol, ou d’élus de partis au corpus idéologique de droite plus difficilement définissable – assez peu social, pas toujours démocrate et pas très catholique – comme ceux du parti du Peuple de la Liberté issu de la fusion récente des partis de messieurs Berlusconi et Fini [21] .

Pour peser plus et accroître leur influence, les acteurs du Parlement européen ne se délestent-ils pas jusqu’à un certain point de leurs grilles de lectures et de leurs positionnements nationaux et partisans, ceux-là mêmes dont se drapent les élus nationaux sur les scènes publiques et dans les médias nationaux et régionaux ? Ne s’acculturent-ils pas à la lettre comme à l’esprit communautaires en devenant dans leurs commissions parlementaires plus experts encore que les administrateurs de la Commission européenne, y compris sur des sujets pour lesquels la compétence du PE est bien plus limitée que les parlements nationaux (pensons à l’agriculture, aux institutions…) ? Au contraire, les parlementaires européens ne s’érigent-ils pas en censeur des intérêts nationaux et étroits que porteraient le Conseil ? Bref, n’est-ce pas comme si, en tant que corps constitué, les parlementaires européens cherchaient à occuper la fonction qui, depuis la CECA, est dévolue à la Commission ? La culture du compromis si caractéristique du PE serait alors une expression, une déclinaison, de la culture politique communautaire. Ce serait le témoignage d’une culture parlementaire propre. Elle serait générée par le désir des parlementaires d’exister le plus possible au sein du système communautaire, d’y jouer pleinement leur rôle.

Bien entendu, une autre hypothèse pourrait être formulée : celle d’une coloration dominante des pratiques politiques du Parlement européen par une des cultures politiques d’un pays ou d’un groupe de pays. Cette centralité du compromis ne rapproche-t-elle pas le Parlement européen de pays que caractérise une culture politique de type social-démocrate ?

En Allemagne, en Autriche, dans les pays scandinaves, aux Pays-Bas, la mise en place de la seconde révolution industrielle a été portée par un compromis entre intérêts de classes, matérialisé par des accords négociés entre syndicats ouvriers, patronat et propriétaires terriens, puis par les partis politiques qui en procèdent. L’exemple archétypal demeure l’instauration du premier système de sécurité sociale du monde industrialisé, dans l’Empire allemand, sous l’égide du chancelier Bismarck, alors que la SPD, quoique minoritaire, est significativement entrée au Reichstag. Au moment de la conception et des premiers développements de la construction communautaire, l’économie sociale de marché portée par la CDU s’inscrit dans cette tradition contemporaine de compromis social et politique. Celle-ci couvre les pays du Benelux, notamment en raison de leur aptitude aux coalitions parlementaires sous l’égide des démocrates-chrétiens et de leur appartenance au « capitalisme rhénan » cher à Michel Albert [22] (tant pis pour la simplification du cas belge). Les cultures politiques à l’œuvre en France, en Italie, en Espagne, en Grèce, bien davantage fondées sur l’expression du conflit de classes, la surdétermination des oppositions idéologiques et partisanes, l’émiettement syndical et politique qui en découle, minoritaires à Strasbourg, s’y seraient donc progressivement… acculturées.

Culture politique sui generis ? Culture hybride ou importée ?  Il ne fait guère de doute que des recherches historiques permettraient de reconstituer la généalogie de la culture politique du Parlement européen et contribuerait à la caractériser. Elles pourraient porter sur l’étude des travaux de telle ou telle commission parlementaire [23] depuis 1979 ; sur l’élaboration des positions sur une politique donnée au sein du PPE ou du PSE durant une législature.

Parlement européen et idéal démocratique : histoires de temps proche

L’histoire des idées, des idéologies et des mouvements qui les sécrètent et les portent a beaucoup contribué à la connaissance et à la compréhension de la construction européenne [24] . Il serait fécond d’analyser le poids de l’idéologie et l’influence de l’idéal parlementaire dans l’histoire de l’évolution du Parlement européen. L’attachement au parlementarisme et sa promotion se confond-il avec la conviction fédéraliste ? Les concepteurs comme les artisans de l’intégration européenne ont-ils prôné l’institution d’une assemblée européenne pour des motifs idéologiques ? Si oui, ont-ils uniment partagé cette conviction, cet idéal ? Alors, s’agissait-il de transposer, dans le cadre communautaire, le parlementarisme défendu et pratiqué dans les Etats-membres ? Ce type de questions se pose inévitablement : la construction européenne a été, notamment, portée au nom de l’idéal démocratique.

Mais alors, deux questions à nouveau : dans l’histoire de l’approfondissement démocratique du temps proche, et dans celle de la construction européenne en particulier, l’idéal démocratique se confond-il avec l’idéal parlementaire ? On a bien vu, lors des travaux de la Convention européenne (2002-2003), la vigueur des tenants de l’introduction de formes de démocratie directe. Le projet de Constitution européenne comme le traité de Lisbonne (traité sur l’Union européenne) actuellement soumis à ratification en porte témoignage, avec l’apparition d’un « droit d’initiative citoyenne » (article 11). Par ailleurs, la démocratie peut-elle s’affranchir, se dissocier, même partiellement, de la réalité nationale ? Est-elle concevable, viable, dans un cadre supranational ? Cette question, on le sait, accompagne la construction européenne depuis sa naissance.

Sur le point qui nous occupe ici, il n’est qu’à rappeler la position des gaullistes sur l’assemblée européenne tout au long des années 1960 : pas question de donner des prérogatives budgétaires à une assemblée qui n’est pas élue par le peuple ; pas question de faire élire au suffrage universel une assemblée qui ne dispose pas de prérogatives souveraines ; ne peut disposer de prérogatives souveraines qu’une assemblée nationale. La fameuse crise dite de « la chaise vide [25]  » n’a-t-elle pas été en partie provoquée par le refus du gouvernement français d’un accroissement des pouvoirs de l’Assemblée des communautés ? L’élaboration comme la réception de ce projet d’accroissement dans l’Europe des Six puis des Neuf ne témoignent-elles pas de l’entrecroisement, dans l’histoire du Parlement européen, des intérêts (nationaux, institutionnels, politiques, catégoriels) et de l’idéal parlementaire [26]  ?

Dans cette saisie du Parlement européen par les idées, les idéologies, le parlementarisme, les idéaux démocratiques et de souveraineté nationale, à nouveau, nous rencontrons les politistes et les juristes. La décision des chefs d’Etat et de gouvernements de l’Europe des Neuf d’élire le parlement au suffrage universel suscita, notamment en France, une authentique querelle constitutionnelle – sans parler, naturellement, du débat politique passionné. Georges Vedel y apporta une contribution restée fameuse [27] . Non sans humour, il y lance un appel aux historiens (p. 23). Il décortique l’utilisation qui est faite par chacune des parties en présence de l’argument historique de temps long. Il conclut en juriste et en sage. En juriste : « ce n’est au fond que par un véritable jeu de mots que l’on donne au caractère national de la souveraineté démocratique un sens sacré, alors que cette sacralisation ne s’applique qu’au principe démocratique lui-même qui, sans doute, trouve un lieu majeur d’application dans l’organisation et le fonctionnement du pouvoir national, mais qui n’est pas enfermé dans ce cadre. Rien n’interdit donc d’envisager et de favoriser une démocratie supranationale. » (p. 34). En sage : « Comme toute controverse juridique fondamentale conduite jusqu’à une certaine profondeur, celle que l’on vient d’examiner n’a pas sa solution finale dans le droit. Pour les uns, la souveraineté nationale exprime deux données simultanément absolues et en principe immuables de caractère essentiel par rapport à l’homme et à la société : la démocratie et la nation. Pour les autres le caractère absolu et l’immutabilité s’attachent au seul principe démocratique et non au fait national, qui peut bien en être le cadre privilégié, mais non le cadre exclusif. Pour départager les deux thèses, il n’est pas possible de s’en remettre à l’arbitrage de l’histoire (…) » (p.35).

Certes ! Qu’il soit toutefois et par ailleurs permis avec respect de considérer les propos de Georges Vedel comme un clin d’œil, voire un appel, aux historiens à se pencher aujourd’hui sur les conditions de production de cet idéal parlementaire supranational à l’œuvre dans la construction européenne. Et d’y entendre, également, une invitation à étudier tout particulièrement ce moment européen d’histoire politique et des idées qui va de décembre 1974 à juin 1979, c'est-à-dire de la décision d’élire le Parlement européen au suffrage universel à la tenue effective d’un scrutin repoussé, d’un scrutin retardé, mais – enfin – d’un scrutin libéré [28] .

La science politique, elle aussi, invite l’histoire des idées à se saisir du Parlement européen comme objet d’études spécifique. Du diagnostic posé par Olivier Costa et Paul Magnette [29] , on peut retenir les conclusions suivantes : a) aucune des trois théories structurant les european studies ne parvient à rendre compte de façon satisfaisante de la montée en puissance du Parlement européen ; b) la moins insatisfaisante est encore l’hypothèse explicative proposée dans le cadre de la théorie intergouvernementaliste, ce qui n’est possible que parce qu’elle intègre de façon inhabituelle et inattendue les « motivations idéologiques [30]  » ; c) au sein de ces dernières, il convient de privilégier la force d’entraînement de « l’idéal démocratique », en particulier tel qu’il est façonné chez les décideurs politiques et les élus par la « matrice parlementaire » (plus grande que l’idéal fédéraliste, par exemple) ; d) sa diffusion a bénéficié du « désir de simplification et de rationalisation » à l’œuvre chez les bâtisseurs et ouvriers de la construction européenne (diplomates et haut fonctionnaires en particulier) ; e) l’influence des eurodéputés comme vecteur de diffusion de cet idéal et de ce désir est limitée et incertaine.

Question : à la suite des travaux fondateurs d’histoire contemporaine sur le fédéralisme et les militants de l’unité européenne [31] , conviendrait-il d’approfondir un chantier d’histoire du temps proche ? Celui de la connaissance des ressorts et des acteurs de la diffusion du parlementarisme et de l’idéal démocratique dans la construction européenne ? Gageons que cela contribuerait à mettre en lumière cette discrétion et cette plasticité qui caractérise avec bonheur le Parlement européen [32] .

Conclusions

Au terme de ce parcours jalonné d’échanges avec ces spécialistes du PE que sont nos collègues politistes, pouvons-nous, à leur contact, nous essayer à une conclusion prescriptive ? Discrétion et plasticité : la complexité de la vie parlementaire européenne est au service de son incontestable production. Le Parlement européen travaille beaucoup : en temps passé, en rapports écrits en commissions, et en actes législatifs.  Il nous semble que ces caractéristiques ne survivraient pas à une politisation accrue. Ne vaudrait-il pas mieux, au contraire, consolider la capacité du PE à contribuer à la production de l’intérêt général européen et renforcer, réactualiser, le rôle de la Commission qui est de le synthétiser et de le garantir ?

On entend bien l’objection que cette hypothèse ne manque pas de soulever : elle ferait fi du « déficit démocratique » de l’UE. Je suis pour ma part très circonspect sur ce concept. Plutôt qu’une insuffisance de démocratie, le faible ou tiède attrait des citoyens de l’UE pour le Parlement européen traduit la réalité suivante : l’Union européenne n’a pas de peuple ni de nation. Les citoyens témoignent peut-être d’une connaissance du système communautaire et d’une sagesse démocratique plus profondes que ne le sous-tend cette invocation du déficit démocratique. Les ministres qui siègent au Conseil, principal législateur de l’UE, ne procèdent-ils pas, dans chaque Etat-membre, des majorités parlementaires issues des élections législatives ? Cela ne fait-il pas du Conseil une assemblée dont les membres procèdent d’un suffrage universel indirect ? D’autre part, l’Union européenne n’est-elle pas essentiellement une association librement consentie d’Etats-nations démocratiques qui ont choisi et confirmé à intervalles répétés de mutualiser des éléments de souveraineté pour que leurs indépendances et leur liberté soient garanties au mieux ? Cela n’invalide pas l’utilité du Parlement européen. Au contraire : cela permet d’apprécier à sa juste valeur son originalité et son apport.

Ce n’est pas le lieu ici de rentrer dans une discussion sur ce fameux « déficit démocratique ». Quelle que soit l’analyse qu’on en fait, qu’on y souscrive ou qu’on le récuse, on ne peut que constater que son invocation n’a pas reculé avec « l’injection d’une forte dose de parlementarisme au niveau européen au cours des deux dernières décennies [33]  ». Au contraire : le degré élevé d’abstention aux élections européennes est instrumentalisé sur les scènes politiques nationales et communautaire. Soit pour délégitimer la construction européenne ; soit pour dénigrer la philosophie politique libérale qui l’inspire ; soit pour remettre en cause la méthode communautaire et le statut de la Commission qui en sont les ingénieux et indispensables carburants. Jusqu’à quel point les implications en profondeur de l’instauration de l’élection du PE au suffrage universel direct ont-elles été envisagées par ses instigateurs ? La mise en valeur du Parlement européen aurait mérité un soupçon de réalisme et de sens de l’histoire en plus, une once de calcul politique et de naïveté idéologique en moins, et de l’imagination. Mutadis mutandis, les avatars de l’élection du PE au suffrage universel direct font écho à ceux de la constitutionnalisation de la construction communautaire.

A la demande sociale d’être en prise sur l’intégration et les politiques communautaires [34] , des réponses peuvent être inventées qui ne dissolvent ni la culture parlementaire sui generis ni le caractère d’objet démocratique non identifié (Odni) propres au Parlement européen et à l’Union européenne. Ce n’est pas en faisant du PE un parlement comme les autres qu’on constituera un peuple de citoyens à la fois nationaux et européens. La contribution des études historiques à la connaissance de la vie parlementaire et du parlementarisme européens éclairerait avec bonheur et profit ces interrogations et ces débats citoyens. Pourquoi ne pas envisager de la décliner, notamment, dans un projet communautaire européen de recherche associant des laboratoires d’histoire de plusieurs pays ?

Pour citer cet article : Sylvain Kahn, « Le Parlement européen est-il un ODHNI (objet démocratique et historique non identifié) ? », Histoire@Politique. Politique, culture, société, N°8, mai-août 2009.

Notes :

[1] Belgique, Luxembourg, Italie, Grèce.

[2] Cf. P.J.G. Kapteyn, L’Assemblée commune de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, Sijthoff, 1961.

[3] L’ouvrage de Marc Abélès, La vie quotidienne au Parlement européen, Paris, Hachette, 1992, est proche de cette préoccupation. Tout proches mais bien distincts, les travaux sur le Conseil de l’Europe ne soulignent-ils pas cette absence ? Cf. Marie-Thérèse Bitsch, Jalons pour une histoire du Conseil de l’Europe, Bern, Peter Lang, 1997 et, plus spécifiquement encore, Bruno Haller, Une assemblée au service de l’Europe, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Conseil de l’Europe, 2006.

[4] La dénomination fut adoptée par ses membres dès 1962 ; elle apparaît dans les conclusions des Conseils européens (sommets des chefs d’Etat et de gouvernement) à partir de 1976 ; elle fut intégrée dans les Traités communautaires avec l’Acte unique de 1986. Cf. J.-F. Picard, « Les pouvoirs du Parlement européen », Pouvoirs n°2, 1977 et Olivier Costa, Le Parlement européen, assemblée délibérante, Bruxelles, Editions de l’université de Bruxelles, 2001, p. 28-29. Voir aussi la version donnée par le service des archives du Parlement européen dans son document Description des principaux fonds et collections, http://www.europarl.europa.eu/pdf/cardoc/fonds_collections_fr.pdf, p. 3 [lien consulté le 28 mai 2009].

[5] Cf. Dominique Reynié (dir.), L’opinion européenne en 2009, Paris, Lignes de repères, 2009, p. 89-96, tableaux 1 et 3.

[6] Cf. J.-M. De Waele, «La structuration partisane interne au Parlement européen », dans Pascal Delwit et alii (dir.), A quoi sert le Parlement européen ? Stratégies et pouvoirs d’une assemblée transnationale, Bruxelles, Complexe, 1999, p. 134-136

[7] Cf. « Peut-on dire qu’il y a des groupes parlementaires nationaux au sein du PE ? » de Camille Lépinay, étudiante en master affaires européenne à Sciences Po ; enquête réalisée et présentée en conférence de méthode, mars 2009.

[8] « Les analystes de l’intégration européenne, juristes ou politistes, ont souvent décrit la croissance du PE (…). Mais les explications restent rares. Les grandes théories de l’intégration européennes se sont concentrées sur la Commission et la Cour, et n’ont accordé au PE qu’une attention secondaire. » Olivier Costa et Paul Magnette, « Idéologies et changement institutionnel dans l’Union européenne. Pourquoi les gouvernements ont-ils constamment renforcé le Parlement européen ? », Politique européenne, n°9, 2003, p. 48.

[9] Deux états des lieux synthétiques dans : Anja Thomas, « Démocratie », dans Yves Bertoncini et alii (dir.), Dictionnaire critique de l’Union européenne, Paris, Armand Colin, 2008, p. 114-116 et, même auteure, « L’état de la question : démocratie et légitimité dans l’Union européenne », dans Bronislaw Geremek et Robert Picht (dir.), Visions d’Europe, Paris, Odile Jacob, 2007, p. 115-131 .

[10] Cf., par exemple, Paul Magnette, « l’Union européenne, un régime semi-parlementaire », dans Pascal Delwit et alii (dir.), op. cit., p. 25-54.

[11] Olivier Costa et Paul Magnette, art. cité.

[12] Cf. les travaux d’Olivier Costa, notamment la publication tiré de sa thèse : Le Parlement européen, assemblée délibérante, Bruxelles, Editions de l’université de Bruxelles, 2001 ; les travaux de Pascal Delwit et de Jean-Michel De Waele sur les partis politiques au PE ; les travaux d’Olivier Rozenberg.

[13] Op. cit., p. 287-289.

[14] L’Allemagne est l’Etat-membre qui élit le plus grand nombre d’eurodéputés : 99. Ce nombre est reconduit lors des élections de juin 2009. La France, l’Italie et le Royaume-Uni éliront 72 eurodéputés chacun (78 dans la mandature 2004-2009). La Pologne et l’Espagne 50 chacune. La Roumanie 33. Les Pays Bas 25… Malte 5. Au soir du 7 juin 2009, le nouveau PE comptera 736 députés (785 dans le Parlement sortant).

[15] Cf. note 7.

[16] Composé de membres des gouvernements nationaux (ou de leurs représentants), le Conseil est fréquemment appelé : conseil des ministres ; il est le principal législateur au sein de l’UE. La Commission, le Conseil et le Parlement européen forment le triangle institutionnel de l’UE.

[17] Pour un aperçu synthétique de ce débat, on peut lire Stefano Bartolini et Simon Hix, « La politisation : remède ou poison ? », Policy paper n°19, Notre Europe, 2005 (en ligne). Pour Stefano Bartolini, la capacité du PE à favoriser ces différents types de compromis et rapprochements – je propose de parler de la plasticité du Parlement européen – et, partant, de sa capacité à produire de la décision dans le système communautaire, tient à une condition : sa faible visibilité. « La faible intensité idéologique au Parlement européen, due à son éloignement de la politique partisane et des luttes électorales [nationales], permet la création de compromis et d’alliances qui n’auront pas de répercussions politiques et /ou  électorales au pays » (p. 39).

[18] Olivier Costa propose sur ce point une analyse un peu plus nuancée : « les députés européens entre allégeances multiples et logiques d’institution », Journal of european integration, vol.24, n°2, 2002, pp.95 et 102-103

[19] David Hanley, « Parti populaire européen », dans Yves Bertoncini et alii (dir.), Dictionnaire critique de l’Union européenne, Paris, Armand Colin, 2008, p. 322-323.

[20] L’ODS et son leader ont d’ailleurs annoncé en mars 2009 que, dans le PE élu en juin de cette année, leurs eurodéputés ne siègeront plus au sein du groupe PPE ; le Parti conservateur britannique a fait de même. Les uns et les autres ont l’intention de former un nouveau groupe parlementaire avec les eurodéputés qui seraient élus sur les listes du parti polonais Droit et Justice (PiS). Le PiS, parti du Président polonais Lech Kaczynski élu pour cinq ans en 2005, est l’une des composantes du groupe parlementaire souverainiste Union pour l’Europe des Nations (UEN) dans le PE élu en 2004.

[21] Dans le PE élu en 2004 et jusqu’aux élections de juin 2009, les eurodéputés de Forza Italia sont inscrits au groupe du PPE ; ceux d’Alleanza Nazionale sont inscrits dans le groupe UEN.

[22] Michel Albert, Capitalisme contre capitalisme, Paris, Seuil, 1991.

[23] Le PE compte vingt commissions permanentes.

[24] Gérard Bossuat et Andreas Wilkens (dir.), Inventer l’Europe. Histoire nouvelle des groupes d’influence et des acteurs de l’unité européenne, Bruxelles, Bern, Berlin, Frankfurt/M., New York, Oxford, Wien, Peter Lang, 2003. Elisabeth Du Réau, L’idée d’Europe au XXe siècle, Bruxelles, Complexe, 2001. René Girault (dir.), Identités et consciences européennes au XXe siècle, Paris, Hachette, 1994.

[25] Du 1er juillet 1965 à janvier 1966, les autorités de la France cessèrent toute participation, à tous les niveaux, à la vie communautaire.

[26] Cf. Pierre Gerbet, La construction de l’Europe, Paris, Armand Colin, 2007 (4e édition), p. 224-235. Dans la France des années 1970, cette tension a survécu au départ du général de Gaulle. Ainsi, en 1970-1971, « les divergences au sein de l’éxécutif français » ont pour conséquence l’adoption, par les Six, d’une version « édulcorée » du plan Werner pour une Union économique et monétaire, cf. Robert Frank, « Les problèmes monétaires et la création du Sme », dans Serge Berstein et Jean-François Sirinelli (dir.), Les années Giscard, Valéry Giscard d’Estaing et l’Europe 1974-1981, Paris, Armand Colin, 2006, p. 15. Ou encore : en 1974, l’initiative prise par le Président français fraîchement élu en faveur du PE promeut l’élection de ce dernier au suffrage universel direct, au scrutin proportionnel, mais non l’accroissement de ses prérogatives. Elle s’inscrit dans un engagement pro-européen de longue durée. Elle vient opportunément compenser l’abandon de certaines mesures phares de rajeunissement des institutions et de la pratique de l’autorité promises pendant sa campagne. Elle est pondérée par la traditionnelle préférence des présidents de la VRépublique pour un renforcement de l’influence des Exécutifs nationaux et un cantonnement prudent des compétences communautaires. Sur le volet diplomatique de l’élaboration des positions de la Présidence de la République française dans les négociations à Neuf ayant abouti à l’Acte de Bruxelles du 20 septembre 1976 « portant élections des représentants à l’Assemblée au suffrage universel direct », cf. Thierry Chopin, « le Parlement européen », id., p. 153-169. La participation du RPR aux premières élections européennes de 1979 porte elle aussi la marque de ces contradictions : ayant nommé sa liste Défense des intérêts de la France en Europe (Dife), ce parti « imposa à ses candidats de ne siéger qu’un an à Strasbourg pour éviter, entre autres, qu’ils ne se rallient à l’objectif d’une intégration européenne supranationale. », Olivier Costa, op. cit, p. 393. Analysant cette tension, René Rémond, dans les pages qu’il consacre aux élections européennes de 1979 en France, écrit : « L’Europe a toujours divisé : en 1954, en 1962 et en 1965, en particulier dans la majorité, opposant gaullistes et ‘ Européens’. », Le siècle dernier 1918-2002, Histoire de France, tome 6, Paris, Fayard, 2003, p. 807.

[27] « Les racines de la querelle constitutionnelle du Parlement européen », Pouvoirs, n°2, 1977, p. 23-36

[28] La décision fut prise par la conférence au sommet de la CEE qui s’est tenue à Paris du 3 au 10 décembre 1974 ; les premières élections du PE au suffrage universel direct se déroulèrent du 7 au 10 juin 1979. L’acte de Bruxelles prévoyait leur tenue en mai ou en juin 1978. Mais le processus de ratification de cette décision au Royaume-Uni et en France, controversé, retarda d’une année ce calendrier. Cf. Pierre Gerbet, op. cit., p. 327.

[29] Article cité.

[30] Andrew Moravcsik, The choice for Europe, London, University College London, 1998.

[31] Cf. ceux de Alan Hick, Jean-Marie Palayret et Bertrand Vayssière. J’ai également noté cette référence : Michael Burgess, Federalism and european union. Political ideas, influences and strategies in the European community 1972-1987, London and New York, Routledge, 1989.

[32] Les fonds et collections du Parlement européen se répartissent entre son Centre archivistique et documentaire (Cardoc), dans le bâtiment Schuman, à Luxembourg (pour l’essentiel), et les Archives historiques de l’UE, à l’Institut universitaire européen de Florence.

[33] Renaud Dehousse, La fin de l’Europe, Paris, Flammarion, 2005, p. 44.

[34] « Les référendums [français et hollandais de 2005] ont été porteurs d’un message sans équivoque : les citoyens souhaitent se réapproprier le pouvoir de peser sur des décisions qui les concernent directement. Mais comment ? » id., p. 176.

Sylvain Kahn

Sylvain Kahn est professeur agrégé à Sciences Po. Chercheur rattaché au Centre d'histoire de Sciences Po, il a notamment publié Géopolitique de l'Union européenne (Armand Colin, 2007). Il a codirigé le Dictionnaire critique de l'Union européenne (Armand Colin, 2008) avec Anne Dulphy, Christine Manigand, Yves Bertoncini et Thierry Chopin. Il est producteur de l'émission "Planète Terre" sur France Culture.

Mots clefs : Union européenne ; construction européenne ; Parlement européen ; vie politique ; cultures politiques nationales ; parlementarisme ; démocratie.

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  • ISSN 1954-3670